Весь последний год главной темой в Восточном партнерстве Евросоюза (ЕС) был российско-украинский конфликт, но на проходящем сейчас в Риге саммите на повестке дня должен оказаться более широкий круг проблем со всего региона. Однако большинство членов ЕС, похоже, не расположены выступать с новыми обещаниями или обязательствами перед странами, участвующими в партнерстве.

В целом реакция Евросоюза на действия России была твердой и взвешенной, но есть основания опасаться, что политика ЕС на восточном направлении строится главным образом вокруг России и не учитывает ключевых проблем стран Восточного партнерства. При подобном подходе шесть стран-партнеров — Армения, Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Молдавия и Украина — вместо того, чтобы участвовать в политическом процессе в качестве независимых государств с собственными особенностями и нуждами, рискуют превратиться в пассивных участников геополитического соперничества между Россией и ЕС.

Чтобы устранить эту опасность, Евросоюзу необходимо вновь сосредоточиться на поддержке фундаментальных политических реформ в странах Восточного партнерства и использовать это в качестве более устойчивой основы для смягчения противоречий с Россией. Рижский саммит должен сосредоточиться на том, чтобы внести ощутимый вклад в этот процесс.

Скромные цели

С начала текущего кризиса, катализатором которого стали антиправительственные митинги на Украине в 2013 году, лидеры ЕС неоднократно заявляли, что Восточное партнерство должно перейти на новый уровень. На практике, однако, существует целый ряд факторов, удерживающих страны Евросоюза от того, чтобы повысить значение Восточного партнерства. В то время как одни страны ЕС утверждают, что Рижский саммит — это последний шанс для партнерства, другие занимают такую позицию, которая рискует превратить саммит в бессмысленное мероприятие.

Thomas de Waal
De Waal is a senior fellow with Carnegie Europe, specializing in Eastern Europe and the Caucasus region.
More >

Стратегия Восточного партнерства претерпела некоторые изменения и усложнилась. Принцип «больше за большее», который стал приоритетом в политике партнерства с 2011 года и обещает большую финансовую помощь от ЕС в ответ на более активную поддержку странами-партнерами европейских принципов и ценностей, — это серьезный шаг вперед. Этот принцип позволил выявить, кто из стран-партнеров реально стремится к сближению с ЕС (Грузия, Молдавия и Украина), а кто нет (Азербайджан и Белоруссия). Плюс Армения, которая колеблется между этими двумя позициями.

Но многие проблемы, заложенные еще на самых первых стадиях партнерства, по-прежнему не решены. Главная среди них состоит в том, что программа организована по географическому принципу и использует единый подход ко всем шести государствам просто потому, что они соседствуют с Россией. Именно такое впечатление оставил после себя предыдущий саммит Восточного партнерства, прошедший в 2013 году в Вильнюсе. Организаторам Рижского саммита следует избегать этого подхода.

Евросоюзу стоило бы сосредоточиться на конкретных практических вопросах, связанных с реформами в каждой из стран партнерства — поскольку эти страны избрали принципиально различные траектории политического развития.

Если бы на Рижском саммите ЕС ставил перед собой цель достичь по-настоящему впечатляющих результатов, вполне реальным вариантом для него было бы ввести безвизовый режим для граждан Украины. Кроме того, Евросоюз мог бы пообещать еще каким-то образом повысить статус Молдавии и Грузии в дополнение к Соглашению об ассоциации с ЕС, которое они уже подписали. Ведь это соглашение хоть и является основой политического и экономического сотрудничества, все же не дает перспективы вступления в Евросоюз.

Впрочем, в последние месяцы Евросоюз демонстрирует неопределенность своих устремлений, и есть сомнения, что страны ЕС займут активную позицию на Рижском саммите. Сегодня в политике ЕС на этом направлении доминируют скорее инерция и осторожность.

Richard Youngs
Youngs is an expert on the foreign policy of the European Union, in particular on questions of democracy support.

Для такой сдержанности хватает причин. Прежде всего, некоторые государства ЕС, до того как всерьез заниматься проблемами стран Восточного партнерства, хотели бы увидеть, как будет развиваться конфликт на востоке Украины. Главная задача европейских стран — не допустить нового обострения отношений с Россией и сохранить то хрупкое спокойствие, которое установилось сегодня в Донбассе.

Главный урок, который извлек для себя Евросоюз из кризиса последних двух лет, состоит в том, что в своих взаимоотношениях со странами Восточного партнерства он должен уделять больше внимания возможной реакции России на свои действия. Судя по всему, теперь Восточное партнерство будет развиваться с учетом того, что Россия будет иметь в нем если не формальное, то реальное право голоса. Времена безапелляционного распространения правил и норм ЕС на соседние страны прошли.

На практике это вынудило ЕС заранее предупредить участников партнерства: сначала они должны постепенно реализовать Соглашения об ассоциации (те, кто его уже подписал: Украина, Грузия и Молдавия), и только потом может пойти речь о дальнейшей интеграции. В случае с Арменией и Белоруссией ЕС сегодня нацелен на весьма ограниченный набор предложений о сотрудничестве, которые должны не противоречить до сих пор не до конца установленным правилам Евразийского экономического союза во главе с Россией.

В осторожной позиции ЕС есть своя вполне убедительная логика. Однако Евросоюз может позволить себе и более амбициозные планы, не отказываясь от геополитического благоразумия.

Пересмотра мало

Помимо проблем с амбициями есть еще и риск того, что ЕС будет слишком строго придерживаться своих внутренних неторопливых процедур и не сможет быстро и эффективно реагировать на изменения ситуации в регионе. Евросоюз неоднократно обещал исправить эту проблему, но пока даже самые доброжелательные наблюдатели вряд ли смогут сказать, что ЕС реально что-то сделал в этом направлении.

Центральное место в этих внутренних процедурах сейчас занимает пересмотр Европейской политики соседства (куда входит и Восточное партнерство) и Стратегии безопасности ЕС. Европейские дипломаты и аналитики более-менее согласны, что ЕС необходимо пересмотреть основные подходы к своей внешней политике с учетом событий последнего года. Но из-за этого многие дипломаты считают, что брать на себя в Риге принципиально новые обязательства было бы преждевременно: сперва необходимо дождаться результатов пересмотра.

Среди тех, кто занимается пересмотром Европейской политики соседства, преобладает мнение, что подход ЕС должен быть более гибким и больше учитывать внутреннюю специфику каждой страны-партнера. Это верно, но это не повод для бездействия. Не обязательно дожидаться завершения процедуры пересмотра, чтобы разработать новые подходы, более дифференцированные и эффективные, или чтобы обращать больше внимания на специфику стран-партнеров и расставлять приоритеты финансирования, в большей степени ориентируясь на их индивидуальные потребности.

Существует еще более важное соображение: хотя пересмотр Европейской политики соседства необходим, он не должен ограничиваться рекомендацией чуть-чуть поменять что-то в привычной политике ЕС. Евросоюз и дипломаты из стран-партнеров, бесспорно, понимают необходимость гибкости, опоры на местные организации и дифференциации подходов. Но на практике реализация этих принципов обычно ограничивается сравнительно незначительными, косметическими изменениями. Кроме того, эти принципы не должны отвлекать внимание ЕС от более глубоких политических вопросов, требующих немедленного решения: от урегулирования конфликтов до противодействия авторитарным тенденциям и борьбы с коррупцией.

Эти принципы сами по себе не гарантируют более взвешенной политики в отношении соседей. Евросоюзу необходимо внимательнее подходить к вопросам политической дифференциации, воспринимать ее как часть более широкого круга проблем, связанных с процессом политических реформ. Что касается отношений между отдельными членами ЕС и странами Восточного партнерства, то тут излишняя концентрация на привычных двусторонних контактах зачастую подрывает попытки общеевропейских структур создать более эффективные и гибкие условия для развития отношений.

Авторитарные тенденции и слабость стран-соседей

Необходимость более продуманного подхода к взаимоотношениям с восточными соседями поднимает еще один актуальный вопрос: Евросоюзу все еще недостает глубокого понимания основных политических проблем стран Восточного партнерства.

ЕС не следует противопоставлять свои отношения со странами партнерства и договоренности с Россией так, как будто они взаимоисключающие. Политика Евросоюза с 2013 года концентрировалась в основном на том, как отвечать на действия России. Но споры о том, надо ли Россию сдерживать или, наоборот, с ней сотрудничать, дают очень слабое представление о том, как обеспечить в регионе мир и стабильность. Ведь самый главный геополитический вопрос здесь не в том, что ЕС должен предложить странам Восточного партнерства, а то, какими эти страны-партнеры станут в будущем.

Есть в регионе и другая проблема, которая среди причин конфликта с Россией играет даже большую роль, чем принципы, по которым ЕС выстраивает свою политику. Речь идет об усиливающихся авторитарных тенденциях.

Все шесть стран Восточного партнерства, включая и те три из них, которые считаются проевропейскими, страдают от серьезных внутренних проблем. Азербайджан превратился в среднеазиатскую диктатуру, и сегодня ситуация с правами человека там худшая в Европе. Белоруссией и Арменией управляют закрытые элиты, которые ловко удерживают власть в своих руках, разрешают проведение выборов только тогда, когда уверены в том, что их экономическому и политическому могуществу ничто не угрожает.

Всем известно о серьезных проблемах Украины: от влиятельных олигархов у власти до всепроникающей коррупции. То, что Украина — это самая большая страна Восточного партнерства, значительно усложняет для ЕС и других зарубежных партнеров задачу помощи Киеву в решении этих проблем.

Молдавия, хоть ее и нахваливают за верность европейским ценностям и свободные выборы, все же не может победить коррупцию, в которой замешаны многие политические лидеры государства. Законы о защите прав меньшинств и независимый суд существуют там в большей степени на бумаге, чем в реальности.

Лучше всех, пожалуй, справляется Грузия. Практика честных выборов, похоже, там закрепилась. СМИ и судебная система по большей части, если не полностью, независимы. Однако силовые структуры по-прежнему обладают огромной властью. Кроме того, в стране по-прежнему высок уровень нетерпимости.

Помимо прочего, все эти государства чудовищно бедны, и эту опасность нельзя недооценивать. Подушевой ВВП там меньше $4, Грузия и Украина почти втрое беднее Польши. Через двадцать с лишним лет после обретения независимости страны Восточного партнерства по-прежнему остаются слабыми государствами с высоким уровнем бедности, безработицы и прочими социально-экономическими проблемами. Серьезный отток населения из стран партнерства — в основном в Россию — привел к «утечке мозгов». Недавно прошедшая в Грузии перепись населения показала, что население страны сократилось более чем на 14% с 2002 года — то есть за тот период, который принято считать невиданно успешным в истории Грузии.

Реформы и реформы

У этих социально-экономических проблем есть и геополитическая сторона. Способность России доминировать или оказывать давление на страны Восточного партнерства находится в прямой зависимости от того, насколько они сами ослаблены этими проблемами. Проблемами, которые одновременно помогли усилиться местным популистским и экстремистским партиям.

Евросоюз неоднократно заявлял, что наиболее эффективный курс для него заключается в поддержке политических и экономических реформ в странах Восточного партнерства. Дело в том, что ЕС не должен и не может тягаться с российскими источниками влияния напрямую. Влияние Евросоюза должно быть принципиально иного порядка.

Впрочем, ЕС еще предстоит пройти долгий путь для того, чтобы повысить эффективность его поддержки фундаментальных реформ в странах Восточного партнерства. За два последних года было слабо заметно, чтобы ЕС как-то пересмотрел свои подходы к поддержке реформ.

В Белоруссии, Азербайджане и Армении поддержка реформ ослабла. В Грузии и Молдавии она сохраняется на докризисном уровне, но пока этого недостаточно для того, чтобы решить политические проблемы этих стран.

Украине ЕС предоставил несколько дополнительных займов и начал реализовывать там ряд реформаторских инициатив. Но большинство наблюдателей в Киеве считают, что донбасский конфликт ослабил давление, которое оказывал Евросоюз на правительство президента Порошенко для углубления реформ, значительная часть новых денег просто тонет в украинской коррупции.

Многочисленные эксперты говорят банальности о том, что поддержка политических реформ в странах Восточного партнерства должна быть усилена, но все их внимание остается прикованным к отношениям ЕС с Россией. Они уделяют гораздо меньше внимания тактическим деталям, тому, как именно ЕС должен сделать свою поддержку более осмысленной и эффективной. Однако позитивные изменения требуются именно на этом, более глубоком уровне, чтобы ориентированная на реформы стратегия ЕС оказалась успешной.

ЕС прав, когда сохраняет возможности для сотрудничества с Россией и готов учесть пожелания Москвы. Но Евросоюз ошибается, когда полагает, что обратной стороной такой готовности должно быть ослабление поддержки реформ в странах Восточного партнерства. Поддерживать реформы — это не антироссийский шаг. Вопреки данным многих недавних аналитических материалов отказ от поддержки реформ в странах Восточного партнерства не является негласным требованием для развития конструктивных контактов с Россией.

Ряд аналитиков сегодня утверждают, что от курса на реформы можно отказаться, потому что вся система международных отношений кардинально изменилась. Этот довод переоценен, поскольку процесс реформирования может и должен использоваться как средство для укрепления государственных институтов в странах партнерства. Более эффективно функционирующие государственные институты послужат укреплению суверенитета государств и придадут им уверенности при выборе собственной политики, что во многом будет подразумевать баланс между ЕС и Россией.

Четкий приоритет на поддержке реформ госуправления даст Восточному партнерству понятную цель, что поможет справиться с нарастающим чувством неопределенности.

Дифференцированное партнерство

Для Евросоюза концентрация на поддержке реформ потребует еще более дифференцированной стратегии в отношении стран Восточного партнерства. В первую очередь это означает необходимость проявить политическое мужество и поощрить Грузию, Молдавию и Украину возможной перспективой вступления в Евросоюз. Это может быть сделано в какой-нибудь новой форме, с полным осознанием того, что этого не произойдет в ближайшие пятнадцать, а то и двадцать лет.

Руководствуясь той же логикой, Евросоюз должен придерживаться своих принципов и ни при каких обстоятельствах не давать никакого особого статуса ни Армении, ни Азербайджану, ни Белоруссии, каждая из которых проводит авторитарную внутреннюю политику, не соответствующую нормам ЕС. Но такой подход не должен означать изоляции этих стран, наоборот, они должны ясно понимать, что при соблюдении определенных условий они по-прежнему могут наладить близкие отношения с ЕС в будущем.

Необходимо продолжить обсуждать соглашения о модернизации с Азербайджаном. Нужно активизировать контакты с Белоруссией, особенно учитывая тот факт, что санкции, которые ввел ЕС против этой страны в 2006 году, не дали результатов. Для ЕС важно найти форму сотрудничества, которая вызвала бы у этих режимов желание рассмотреть возможность хотя бы ограниченных реформ в среднесрочной перспективе.

Что касается Армении, которая была близка к тому, чтобы заключить Соглашение об ассоциации с Брюсселем в 2013 году, переговоры должны идти о том, как ЕС может сохранить отношения со страной после ее вступления в Евразийский экономический союз в январе 2015 года. И что делать, если этот российский проект провалится. Впрочем, все эти переговоры в идеале должны проходить вне Восточного партнерства, поскольку участие в Восточном партнерстве предполагает, что страны разделяют общие с Евросоюзом ценности.

Оборотной стороной предоставления Грузии, Молдавии и Украине перспективы вступления в ЕС должны стать более жесткие требования проведения реформ. В частности, любое сотрудничество должно быть основано на общем понимании, что если в странах сохранится коррупция на столь высоком уровне, никакая иностранная помощь или экономические реформы не будут иметь смысла.

Министры Евросоюза и другие высокопоставленные чиновники регулярно заявляют, что они рады сотрудничать с местными организациями и вообще хотят, чтобы Восточное партнерство лучше учитывало потребности стран-участниц. Но та туманность, с которой чиновники ЕС рассуждают на эти темы, позволяет предположить, что они имеют слабое представление, о чем говорят. Как и о том, в каком направлении вообще стоит развивать Восточное партнерство в долгосрочной перспективе.

ЕС, бесспорно, должен активнее поддерживать местные инициативы, если это поможет преодолеть разочарование стран-участниц от сотрудничества с Брюсселем. Но тут ЕС рискует скатиться в другую крайность: слепо следовать запросам руководства государств с не особенно развитой демократической традицией. Давать правительствам стран-партнеров то, что они попросят, — это не внешняя политика. Авторы докладов и программных документов, верховный представитель ЕС, еврокомиссары — все они могут беззаботно прятаться за ключевые принципы. Но если Евросоюз начнет давать обещания, которые не сможет выполнить, его интересам будет нанесен серьезный ущерб. Невыполненные обещания только усилят, а не остановят уже зародившуюся в регионе волну евроскептицизма.

Чем возлагать все надежды на преобразованное Восточное партнерство, страны — члены ЕС должны использовать собственные возможности для более точных и быстрых двусторонних инициатив. Страны-члены легко могут внести свой вклад в поддержку государств Восточного партнерства, с гораздо большей эффективностью направляя туда новые ресурсы самостоятельно, а не через медлительный общий бюджет ЕС. Несмотря на все разговоры о невиданном геополитическом вызове ЕС на Востоке, страны Евросоюза не увеличили, а сократили финансирование программ в регионе Восточного партнерства. Вместо того чтобы ждать выработки очередного программного документа о Восточном партнерстве, в котором речь пойдет о тех же старых добрых принципах, национальные правительства могли бы помочь конкретными и точечно финансируемыми инициативами прямо сейчас.

И последнее, очень практическое соображение: независимые аналитики и гражданские активисты в странах Восточного партнерства должны сами повернуться лицом к Брюсселю и подготовить свои доклады о взаимодействии с ЕС, чтобы оценить, как на самом деле реализуются заявленные Евросоюзом принципы. ЕС ежегодно публикует доклады, которые каждый раз критикуют страны Восточного партнерства за невыполнение взятых на себя обязательств. Независимые организации в шести странах Восточного партнерства должны готовить такие же доклады, которые будут отслеживать успехи и неудачи ЕС в исполнении его собственных обещаний.

Такая форма обмена предметными обвинениями может стать лучшим способом повысить эффективность политики ЕС. В отличие от саммитов на высшем уровне, где много разговоров, но мало содержания.