В течение 2016–2017 года участники экономической программы Центра Карнеги в рамках гранта, предоставленного Министерством иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания), активно анализировали состояние нефтезависимых экономик и влияние на уровень их диверсификации различных факторов институционального и частного типа. Наша работа, конечно, ограничена одним типом минерального ресурса и достаточно коротким в историческом плане периодом времени. Тем не менее уже в рамках проделанной работы мы можем сделать достаточно много выводов в отношении российской экономической ситуации и перспектив ее развития.

 

Ниже мы делаем попытку просуммировать основные выводы, в их приложении к российской ситуации.

На базе исследования 20 стран видно, что абнормальные доходы от экспорта минеральных ресурсов, так же как избыток такого ресурса внутри страны, порождают деформацию экономики во всех случаях, вне зависимости от политического строя и применявшейся экономической политики. Россия ни в какой степени не является исключением из этого правила. Корреляция скорости роста российского ВВП со скоростью роста цен на нефть на мировых рынках составляет 99 %. Важно подчеркнуть, что речь идет даже не о корреляции с уровнем цен на нефть, а именно со скоростью их роста — то есть для роста российской экономике уже более 15 лет необходим рост цен на нефть, на каком бы уровне они ни находились, а их снижение даже на относительно высоких уровнях означает спад в экономике. Но деформация экономики в России не ограничивается зависимостью ее общей активности от цен на углеводороды. Высокую зависимость от цен на нефть показывает доля импорта в потреблении (причем эта зависимость практически линейна в период роста цен на нефть, но сходит почти что на нет при падении цен: дело тут в разрушении собственной производственной базы, по мере роста цен на нефть в нулевые годы уступавшей импорту). Рост зарплат и доходов домохозяйств шел в течение 2000–2013 годов темпами, значительно опережавшими рост ВВП, но близкими к скорости роста цен на нефть; та же пропорциональность наблюдается и в последние годы, только в рамках падения доходов домохозяйств. Рубль в течение по крайней мере последних 18 лет показывает удивительную зависимость от стоимости нефти — на его курс к доллару влияют только два фактора: стоимость нефти и инфляция. При этом влияние изменений стоимости нефти так велико, что в период их бурного роста рубль бывал переоценен по отношению к своему расчетно-инфляционному курсу почти в два раза. Влияние поступлений нефтедолларов на экономику сказалось не только в зависимости объемов внутренних инвестиций от цен на нефть, но и в способности экономики производить экспортно ориентированную продукцию независимо от поступлений доходов от продажи углеводородов. В 2014–2016 годах неуглеводородный экспорт России упал более чем на 20 % в сравнимых ценах, несмотря на естественное сокращение себестоимости из-за быстрой девальвации рубля, в основном в связи с резким падением объемов доступных оборотных средств (формировавшихся за счет дешевой ликвидности, размещавшейся экспортерами в банках) и сокращением производства в связи с ожиданием резкого ухудшения экономической ситуации в стране.

Основной проблемой российской экономики является ее недостаточная диверсификация. Российская экономика относится к наименее сложным в мире, существенно уступая по сложности и другим странам БРИКС и большинству развивающихся стран. При этом исследование позволяет сделать вывод, что достижение экономической диверсификации в странах — экспортерах нефти является сложной задачей. Стратегии диверсификации, реализуемые в большинстве стран, не увенчались успехом, и фактически не существует примеров стран, которые смогли успешно диверсифицироваться от нефти, особенно когда их добыча нефти даже на фоне снижения цен позволяла сохранять структуру экономики без социальных потрясений. Успех или неудача диверсификации у стран — экспортеров нефти зависят больше от реализации соответствующей экономической политики, чем от других обстоятельств. Многие страны — экспортеры нефти тем не менее показывают частичные успехи в диверсификации своей экономики — и степень успешности этих процессов так же очень сильно различается.

В основе политики, которую можно назвать успешной с точки зрения диверсификации экономики, судя по опыту изученных стран, лежат несколько факторов.

Факторы успешной диверсификации  

  • Все условно успешно диверсифицированные страны практикуют высокую степень открытости экономики: низкий уровень таможенных пошлин, отсутствие или малое количество ограничений на экспорт и импорт товаров и услуг, открытость рынков капитала, высокую степень открытости рынков труда. Наиболее успешны страны, которые еще в период перед или на ранней стадии ресурсного проклятия присоединились к тем или иным крупным экономическим блокам и (или) таможенным союзам (как Мексика к НАФТА, или Норвегия в ограниченном режиме к ЕС, или ОАЭ к GCC, или Индонезия к АСЕАН, а затем к АФТА — зоне свободной торговли АСЕАН + 3).

    Россия с начала 90-х годов последовательно проводила политику дистанцирования от локальных и глобальных экономических союзов, в которых ее вес был бы не доминирующим. Исключением является вступление в ВТО, которое произошло непозволительно поздно (в конце 2012 года, после рекордных 18 лет переговоров) и уже не успело оказать существенного влияния на развитие событий в рамках бума нефтяных цен. При этом, безусловно, рамки союза не должны ограничиваться беспошлинной торговлей — России (как и успешным странам из числа ресурсозависимых) требуется унификация стандартов, логистики, взаимное признание квалификаций, хотя бы частичное объединение рынков труда и прочие возможности, открываемые современными экономическими формами объединений. У России были и остаются альтернативные возможности вступления в подобные союзы — прежде всего речь может идти о той или иной форме ассоциации с ЕС, экономическим союзом с общим ВВП, в 13 раз превышающим ВВП России. Определенный, хотя и существенно меньший, экономический смысл имело бы формирование таможенного и общеэкономического союза с Китаем, с Турцией. К сожалению, общий подход России к формированию подобных союзов продиктован двумя стратегическими приоритетами: 1) стремлением доминировать, даже в ущерб экономической выгоде; 2) стремлением сохранить максимальную гибкость в области выстраивания экономических барьеров и протекционизма, видимо с целью защиты экономических интересов избранных производителей и в ущерб общеэкономической ситуации и доходам широких слоев общества. Сформированный Россией ЕАЭС (ТЭС), в котором Россия представляет около 80 % совокупной экономики, не может считаться эффективным союзом, так как экономическая мощность партнеров слишком мала, чтобы влиять на развитие России.

    Безусловной, хотя и вряд ли приемлемой в рамках существующей парадигмы, рекомендацией для России является кардинальный пересмотр подхода к формированию экономических отношений на международной арене. У России, объем торговли которой с ЕС (в % от ВВП) уже вполне соответствует объему Польши или Италии, есть шанс превратиться в привилегированного партнера ЕС (например, через адаптацию системы DCFTA под интересы России и превращение ЕАЭС в коллективного ассоциированного члена ЕС); более того, на базе такой ассоциации есть шанс ассоциированных с ЕС стран Восточной Европы, Белоруссии, хотя бы части закавказских республик и стран Средней Азии объединиться в своего рода «Транзитный союз» с Китаем и ЕС для обеспечения экономически эффективного сухопутного торгового пути между ЮВА и Европой. Такой союз может превратить Россию в ведущего игрока транзитного рынка величиной более триллиона долларов в год, растущего в год на несколько процентов. Наконец, став ассоциированным членом ЕС, Россия может использовать нерешительность ЕС в плане сближения с Турцией и выступить своего рода посредником, сформировав с Турцией (чей ВВП составляет около 68 % от российского) экономический союз, облегчающий Турции взаимодействие с европейским рынком.
     
  • Наличие страны — доминирующего партнера, которая получает экономические преимущества за счет использования более дешевой рабочей силы, территориальных ресурсов и других особенностей ресурсозависимой страны, может играть ключевую роль в процессе диверсификации и, в рамках наших наблюдений, не увеличивает рисков экономики. Ярчайшими примерами такого успеха являются Мексика, для которой таким доминирующим партнером являются США, и Индонезия, с ее многолетним (в разных формах) партнерством с Китаем.

    Для России очевидным доминирующим партнером мог бы являться Европейский союз. Экономический масштаб системы Россия — ЕС (соотношение ВВП, трудовых ресурсов, уровня подушевого ВВП, доходов домохозяйств и пр.) практически не отличается от системы Мексика — США. При этом связь России с ЕС в смысле зависимости ЕС от российских углеводородов и России от европейских технологий и техники существенно выше, чем у Мексики и США, что дает еще более весомые основания для формирования более комплексных и тесных отношений. Однако отсутствие генерального экономического соглашения по образцу НАФТА с ЕС, низкий уровень качества российского законодательства в экономической области, отсутствие эффективных механизмов защиты прав иностранных инвесторов в России обуславливают однобокость российско-европейских экономических отношений. Импорт из Мексики в США составляет до 47 % всего американского импорта и 25 % ВВП Мексики, при этом на нефть и другие углеводороды приходится чуть меньше 15 %. Импорт из России в ЕС составляет лишь 9 % российского ВВП, при этом около 70 % приходится на углеводороды; доля же импорта из России в общем импорте ЕС упала ниже 10 %. Отчасти такой низкий уровень экономических взаимоотношений объясняется крайне низким объемом инвестиций стран ЕС в Россию. Мексика еще в 90-х либерализовала во всех отношениях свое законодательство, касающееся иностранных инвестиций, и обеспечила им надлежащую защиту — результатом является почти 100 млрд долларов прямых инвестиций только из США и 422 млрд долларов капитализации мексиканского рынка (в которой доля нефтегазового сектора несущественна). В то же время пиковый объем накопленных прямых инвестиций из ЕС в Россию (за вычетом реинвестиций российских же средств через Кипр и Нидерланды) пришелся на 2011 год, составлял 23 млрд долларов, и, по косвенным данным, 54,2 % этих инвестиций были направлены в сферу добычи полезных ископаемых. Капитализация российского рынка акций на сегодня едва превышает 300 млрд долларов, при этом более половины этой капитализации — акции нефтегазового сектора. К слову, соотношение капитализации российского рынка акций и ВВП (менее 30 %) скорее сближает Россию с находящимся в международной изоляции Ираном (27 %), чем с Индонезией (41 %) или Норвегией (52 %). Общая капитализация рынка Мексики превышает 35 % ВВП. Прямое сравнение двух систем (Мексика — США и Россия — ЕС) показывает, что недостатки российского законодательства и недостаточная либерализация внешнеэкономических отношений лишают Россию только во взаимоотношениях с ЕС не менее чем 2/3 потенциального экспорта, не менее 2/3 капитализации рынка акций ненефтегазовых компаний и 9/10 прямых инвестиций.

    Здесь, как и в предыдущем пункте, очевидной рекомендацией является создание программы активизации экономического сотрудничества с ЕС с целью привлечения массированных инвестиций в области производства потребляемой в ЕС продукции (при этом опыт США показывает, что сфера такого производства и сервисов может быть крайне диверсифицированной — от продуктов питания до элементов ракетно-космической техники, наиболее объемными являются химический, автомобилестроительный, машиностроительный сектора). Развитие таких отношений, как и в Мексике, гарантирует и косвенный эффект в виде присоединения производителей из других экономических блоков (так, европейские производители активно инвестируют в Мексику, используя построенные американскими компаниями платформы и кластеры). Безусловно, надо понимать, что такая программа прежде всего потребует существенного снижения барьеров для инвестиций, товаров, технологий и рабочей силы из ЕС и кардинального изменения системы законодательства, по крайней мере в части защиты иностранных инвестиций.  
     
  • Реформирование экономики, в том числе использование доходов от ресурсов, в более успешных с точки зрения диверсификации странах сопровождалось существенными мерами социальной политики. Сохранение доходов граждан в процессе реформ для достижения успеха самими реформами должно контролироваться через механизмы социального государства, централизованное распределение или какие-то другие. Игнорирование интересов крупных социальных групп именно в процессе реформ, а не в рамках естественного развития ресурсной зависимости является опасным не только для стабильности государства, но и для самих реформ: в ряде ресурсозависимых государств мы наблюдаем остановку реформ, дедиверсификацию, изменение государственной политики в сторону экономического популизма, сопровождаемого гиперконцентрацией активов, ростом роли государства в экономике и быстрым ростом неравенства в ответ на запрос общества о защите от временных негативных последствий реформ, проводимых без должной защиты населения.

В России важнейшим элементом неуспешности реформ 90-х годов и основным фактором формирования негативного отношения широких масс населения к реформам явилось существенное ухудшение экономического положения населения в процессе реформ. За 90-е годы реальные располагаемые доходы населения снизились более чем в два раза даже по сравнению с состоянием на 1990 год, то есть с моментом фактического банкротства СССР. В 2000-е годы доходы населения росли, но крайне неравномерно, причем в 2008–2009-м и начиная с 2012 года рост останавливался, а начиная с 2014 года он сменился достаточно быстрым падением, которое идет уже четвертый год. В результате на январь 2016 года средний доход на человека в России составил 21,3 тыс. рублей (350 долларов США), почти вровень с 2006 годом, что в три раза меньше, чем в Мексике (1067 долларов США в месяц) и в семь раз меньше, чем в среднем по OECD (2416 долларов США). При этом паритет покупательной способности в Мексике составляет 2,15 против явно завышенного официального уровня ППС в России в 2,6, так что разницу в доходах невозможно объяснить за счет разницы в ППС. Но еще показательнее распределение этого дохода: медианный доход в России на 2/3 ниже среднего, около 50 % населения России получают доход ниже 14 тыс. рублей в месяц (средний доход у этой половины населения России — 11,5 тыс. рублей, менее 200 долларов США). Разница в официальной оплате 10 % наиболее высокооплачиваемых и 10 % наиболее низкооплачиваемых работников в России составляет 14,5 раза — это крайне высокий показатель. Частично (но в малой степени) за такую ситуацию ответственна плоская шкала налогообложения доходов в России, частично — очень высокий уровень социальных налогов, крайне неэффективно транслирующихся в доходы граждан. Значительную же роль в подобном обеднении основной массы граждан России играют все еще непропорциональные доходы нефтегазовой индустрии и сервисных бизнесов (например, финансового и торговли), не транслирующиеся в заработные платы, низкая доля малого и среднего бизнеса (в котором доля дохода частных лиц в добавленной стоимости особенно велика) в ВВП, непропорционально концентрированные доходы в форме дивидендов и скрытого распределения прибыли компаний, получаемые очень ограниченной группой людей (в России менее 1 % человек делает инвестиции на фондовом рынке, в отличие от примерно 20 % населения в развитых странах или 60 % в США, а количество предприятий среднего размера не превышает 20 тысяч).

Возможные рекомендации по вопросу защиты населения от угрозы негативного воздействия реформ для России уже запоздали — в России уже в 2001 году 60 % россиян отрицательно относились к прошедшим реформам. Тем не менее Россия в любом случае будет нуждаться в следующем этапе реформ для диверсификации экономики, который, скорее всего, вызовет проблемы с поддержанием уровня жизни россиян даже на нынешнем уровне. Поскольку диверсификация требует времени, а объемы нефтяных доходов, даже при увеличении уровня их экстракции, в России недостаточны для следования по пути ОАЭ в части обеспечения уровня жизни граждан, представляется крайне важным упреждающий реформы комплекс мер по поддержке генерирующей доходы инициативы населения. Возможные подходы (помимо либерализации законодательства, совершенствования правоприменения, изменения общественного восприятия бизнеса как негативного явления) включают снижение налоговой нагрузки на микро- и малый бизнес, возможно вплоть до нуля, существенное расширение государственных программ долгосрочного кредитования приобретения недвижимости (по объемам, по срокам и благодаря снижению ставок), а также всестороннее обеспечение роста конкурентности экономической среды, ведущего к снижению стоимости потребительских товаров. В этом смысле любые барьеры на пути импорта, любой протекционизм играет крайне отрицательную роль, повышая себестоимость жизни для широких масс населения. Разумеется, все вышеупомянутое требует существенных средств. Источником этих средств во время проведения реформ могут стать:

  • резкое повышение эффективности бюджетных расходов — сокращение коррупционной ренты, отказ от масштабного субсидирования заведомо производящих отрицательную стоимость проектов и предприятий, отказ от «мегапроектов», сокращение расходов на оборону, исключение сомнительных статей затрат (в частности, связанных с изоляционистской политикой, например затрат на создание «суверенных» программных продуктов и систем и пр.), сокращение затрат на содержание государственного аппарата;
  • постепенное разумное увеличение внешнего долга до уровня в 60–80 % ВВП;
  • развитие института внутреннего публичного долга, способствующего мягкой экстракции изыточных накоплений и передаче их компаниям и предприятиям, которые нуждаются в капитале.

Надо заметить, что последние два пункта просто не будут выполнять своей функции, если ставки кредита в России останутся высокими. При этом искусственное снижение ставок невозможно, рыночная ставка всегда будет представлять собой сумму инфляции и заложенного в транзакцию кредитования риска. Именно на снижение заложенного риска и должна быть направлена работа: сегодня в России эта величина составляет от 5,5 до 10 % годовых, что в три-пять раз превышает уровень развитых стран. Такая величина риска отражает несовершенство законодательства, уровень коррупции, нестабильность экономической среды. Еще до начала любых реформ необходимо добиться, чтобы эта величина сократилась хотя бы до уровня в 1,5–3 % годовых.

Стерилизация избыточных нефтяных доходов, которые, оставаясь в руках ресурсных компаний, позволяют им существенно негативно влиять на рынки капитала и труда и провоцировать сокращение нересурсных бизнесов и деиндустриализацию, является обязательным условием успеха процесса диверсификации. Однако стерилизация доходов не может просто состоять в передаче их в распоряжение государства с последующим неограниченным использованием: в тех странах, где налоговые или другие меры использовались для передачи сверхдоходов в пользование государства, само государство быстро начинало играть роль ресурсной отрасли, точно так же деформируя рынки и провоцируя рост неэффективности и деиндустриализацию. Формирование резервных фондов, с эффективным управлением и использованием только для сокращения экономической волатильности и (или) равномерной поддержки спроса в экономике, но не для стимулирования экономики или адресного развития, является, судя по исследованию, лучшей и эффективной стратегией стерилизации.

В России, как и во многих успешных ресурсозависимых странах, были созданы суверенные фонды и введены так называемые бюджетные правила и специальные системы налогообложения нефтегазовой отрасли. Однако система стерилизации доходов в России имела два существенных недостатка. Во-первых, она не предусматривала (как в Норвегии, ОАЭ, СА) активного инвестирования средств фондов в глобальные активы. Фонды вышеупомянутых стран показали в течение последних 15 лет от 4 до 7 % годового прироста стоимости — для России, средний размер фондов которой за этот период составлял около 100 млрд долларов, упущенная выгода от неинвестирования оценивается в 176 млрд долларов — сумму, существенно превосходящую сегодняшний размер этих фондов в России и почти равную годовому федеральному бюджету. Во-вторых, средства этих фондов использовались для поддержки курса национальной валюты и субсидирования неэффективных предприятий (опосредованно через депозиты в ВЭБе), фактически нивелируя смысл функционирования фондов.

Давать рекомендации по стерилизации доходов в суверенные фонды сегодня, кажется, поздно: суверенный фонд Мексики, созданный в 2013 году, так и не получил ни одного доллара инвестиций из-за снижения цены на нефть, суверенные фонды России должны исчерпаться к концу 2018 года. Однако вопрос может снова стать актуальным, особенно если России удастся повысить эффективность использования своего бюджета, а цены на нефть поднимутся на длительный период времени хотя бы до уровня 70 долл./барр. В этом случае представляется важным:

  • обеспечить эффективное управление средствами фонда (-ов) на внешних рынках за счет широкого мандата инвестирования и привлечения крупнейших международных профессиональных управляющих;
  • определить четкие ограничения на использование средств фондов, не допуская их опосредованного использования внутри страны вне указанных направлений, в частности через депонирование средств в банках.

Во многих случаях помимо создания резервных фондов страны оказываются способны (и испытывают потребность) к более глубокому перераспределению доходов внутри экономики. Такое перераспределение доходов от ресурсов может вестись двумя путями: через более высокую экстракцию ресурсных доходов и общее сокращение налогообложения или через менее высокую экстракцию ресурсных доходов и увеличение общего налогообложения с одновременным формированием так называемого welfare state (государства, предоставляющего всем гражданам расширенный набор бесплатных услуг). Первый путь (ОАЭ является наиболее ярким примером его применения) ведет к большему расслоению, но и большей диверсификации за счет роста мотивации к созданию альтернативного бизнеса и получению нересурсного дохода. Второй путь (Норвегия представляет собой достаточно показательный образец использования данного подхода) обеспечивает более равномерное распределение доходов, но снижает диверсификацию и скорость роста экономики. Задачей такого перераспределения, в частности, является удержание себестоимости нересурсных производств на приемлемом уровне. Существенной компонентой инфлирующей себестоимости является оплата труда: компании из ресурсных секторов и связанные с ними (и получающие от них абнормальную маржу) компании финансового сектора и подрядчики в других областях увеличивают выплаты сотрудникам, привлекая лучших менеджеров и специалистов и истощая рынок в других отраслях. Дифференцированное снижение налогов (в частности, на доход корпораций, на оплату труда и индивидуальный доход) в областях, не связанных с природными ресурсами, другие формы безадресного субсидирования (в том числе экспортное субсидирование) показали себя неэффективными в плане борьбы с инфляцией себестоимости: давая возможность сохранять качественные трудовые ресурсы в нересурсных отраслях, они вместо сокращения расходной базы увеличивают ее равномерно во всей экономике и делают всю экономику неконкурентоспособной в момент падения цен на ресурс. Наиболее эффективными методами борьбы с перекосами и ростом себестоимости являются увеличение налогообложения ресурсной области (в частности, более высокие налоги на фонды выплат), вынуждающее ресурсные компании сокращать стоимость трудовых ресурсов, и масштабное привлечение трудовых ресурсов из-за рубежа, позволяющее как создать избыток предложения рабочей силы в ресурсных секторах, так и обеспечить достаточно квалифицированное предложение в нересурсных областях.

Россия в течение всего ресурсного цикла оказалась не в состоянии выбрать тот или иной подход к обеспечению адекватного уровня стерилизации нефтегазовых доходов и их использования для стимулирования диверсификации экономики как через рост потребления, так и через рост инвестирования в неуглеводородные сектора. Косвенным, но ярким свидетельством совершенно недостаточного уровня изъятия таких доходов в России является соотношение средних зарплат в нефтегазовом секторе и в целом по стране. В Норвегии — стране с построенным welfare state — это соотношение в период пика нефтяных цен составляло 2,7; в России — 22,9. Такая разница не объясняется разницей в доле занятых в нефтегазовой отрасли в Норвегии и России: в Норвегии это 2,3 % населения, в России это 1,6 % населения. В то же время в России уровень налоговой нагрузки на ненефтегазовые производства и домохозяйства в течение всего нефтяного цикла примерно соответствовал уровням европейских стран, в разы превышая уровни налоговой нагрузки в развивающихся странах и в странах, выбравших путь тотальной экстракции нефтяных доходов.

В ситуации, когда нефтяные цены снизились и перспективы их роста не просматриваются, говорить об увеличении экстракции нефтяных доходов сложно. Тем не менее в России еще и сегодня уровень доходов работников нефтегазовой отрасли в 2,5–3 раза превышает средний уровень доходов по стране — и перекос сохраняется, влияя на рынок труда. Возможно, уже упоминавшиеся увеличение налогов в нефтегазовой индустрии и упрощение привлечения иностранных специалистов в отрасль могут благотворно повлиять на это соотношение.

Здесь необходимо также упомянуть другой фактор нарастающей деформации рынка труда. В России рекордная доля трудовых ресурсов (около 38 %) работает на организации, финансируемые государством. Примерно 4,3 % трудовых ресурсов заняты в силовых структурах, в органах госуправления работает большая доля трудовых ресурсов, чем в свое время в СССР — стране с плановой экономикой, во времена отсутствия информатизации. Доходы работников бюджетной сферы в среднем выше, чем в неуглеводородных областях экономики, и возможности для коррупционной деятельности несравнимо выше; в итоге в последние годы наблюдается не только активное стремление молодежи работать в бюджетном секторе и государственных компаниях, но и массовый переток кадров высокого уровня из бизнеса в государственные компании и государственное администрирование. Единственной разумной контрмерой этому истощающему экономический трудовой ресурс процессу на фоне его объективного сокращения в целом было бы кардинальное сокращение государственного сектора — как госуправления, так и государственных компаний, доведение доли частного бизнеса в экономике до среднеевропейского уровня, равно как доведение количества чиновников и силовиков до средних уровней по развитым странам.

Ключевое значение для успешности диверсификации ресурсной экономики имеет приток инвестиций — как иностранных, так и внутренних. Исключение составляет объем государственных инвестиций, который часто обратно пропорционален успешности развития экономики, но у этой негативной зависимости другая природа: государственные инвестиции крайне неэффективны и адресованы, как правило, не тем отраслям и предприятиям, которые могут создавать наивысшую (да и просто позитивную) добавленную стоимость. В свою очередь, объем инвестиций обратно пропорционален уровню оценки инвесторами и экономическими агентами риска ведения бизнеса в стране, а ключевым фактором повышения уровня такого риска (и его оценки) являются не только слабость системы защиты прав инвесторов и, шире, прав собственности, но и отсутствие последовательности действий власти, ее ответственности за поддержание социального и бизнес-договора в широком смысле этого слова. При этом страны, добивающиеся низкого уровня рисков ведения бизнеса, показывают высокие результаты в области противодействия ресурсной зависимости и диверсификации, вне зависимости от их политического строя. Низкие риски ведения бизнеса не обязательно связаны с высоким уровнем развития законодательства, обеспечением эффективности, независимости и высокой квалификации судопроизводства и низким уровнем экономической преступности. В различных странах снижение рисков ведения бизнеса в отношении значимых инвестиций и производств достигается введением специальных правовых режимов, предоставлением особых статусов и гарантий со стороны государства, вовлечением государства в качестве партнера, предоставлением права подсудности международным судом и (или) судом других юрисдикций, выделением специальных территорий, где действуют другие правовые нормы, существенно сокращен как государственный контроль, так и зависимость от местных и федеральных властей (ресурсная, логистическая и административная).

Выше уже неоднократно затрагивалась тема малого объема иностранных инвестиций в России. Достаточно добавить, что, если, скажем, в Норвегии доля офшорных инвестиций (которые почти на 100 % являются реинвестициями собственных средств страны, выведенных с целью защиты собственности или в связи с их «серым» происхождением) составляет 21 %, в Мексике — 10 %, в ОАЭ — практически ноль, то в России доля таких инвестиций (от и так низкого их уровня) составляет 74 %.

Для изменения ситуации (как это уже неоднократно указано выше) необходимо коренным образом изменять инвестиционный климат в стране. Конкретные рекомендации присутствуют в других разделах данной работы и не нуждаются в повторении.  

В развитии нересурсных индустрий в период как до, так и в процессе эксплуатации преимуществ от использования ресурсных доходов ориентация на импортозамещение заводит развитие экономики в тупик, создавая неконкурентоспособные производства, требующие дотирования со стороны ресурсного сектора и по мере увеличения доходов потребителей от распределяемой абнормальной выручки за экспорт ресурсов замещаемые в потреблении импортом вне зависимости от уровня протекционизма. Напротив, ориентация на диверсификацию экспорта даже в условиях изначально более слабой базы позволяет использовать инвестиции из ресурсных секторов на создание конкурентоспособной промышленности и сервисного сектора, даже если доля импорта в потреблении возрастает. При этом неоправданным выглядит опасение создавать высокотехнологичные отрасли с высокой добавленной стоимостью при отсутствии видимого конкурентного преимущества: опыт показывает, что создание таких кластеров достигает успеха, если соблюдены все остальные условия. Собственно, политика поддержки диверсификации экспорта состоит в трех главных аспектах: необходимо максимально упростить экспортно-импортные процедуры и снизить их себестоимость; необходимо обеспечить иностранным инвесторам и рынку в целом возможности свободного выбора направлений инвестирования; наконец, необходимо создать привлекательные налоговые и финансовые условия для развития нересурсных производств. Последнее, однако, нужно отличать от мер финансового стимулирования, обеспечивающих производствам нерыночные преимущества: следствием таких мер будет появление производств, нежизнеспособных без постоянной поддержки, с производимой продукцией, заведомо проигрывающей по своим характеристикам аналогам, производимым другими странами. Под «привлекательными налоговыми и финансовыми условиями» стоит понимать в том числе такие меры, как освобождение от налогов использованных внутри страны дивидендов и прибыли, направленной на реинвестирование и инвестирование; соинвестирование государства на рыночных условиях; предоставление государственных гарантий и обеспечение кредитования под эти гарантии; предоставление расширенной защиты прав и иммунитета новым нересурсным бизнесам, ориентированным на экспорт и пр.

В России идея импортозамещения является превалирующей. С 2014 года в России существует государственная программа импортозамещения до 2020 года, предусматривающая, что характерно для таких программ, построение торговых барьеров в качестве основной меры. Три года активной реализации данной программы вместе с активным выстраиванием барьеров, в частности в сельском хозяйстве, за счет так называемых антисанкций не привели к росту инвестиций, ВВП или промышленного производства, зато привели к ускоренному росту цен на товары, попавшие в фокус программы импортозамещения, в первую очередь на продовольственные товары; параллельно отмечено значительное снижение качества производимых товаров — в частности, в России появились такие новые группы товаров, как суррогаты продуктов питания, например «сырные продукты», сделанные с использованием таких условно-токсичных продуктов, как пальмовое масло, импорт в Россию которого многократно возрос. Знаменательно, что в России отсутствует даже дискуссия на тему диверсификации экспорта; запрос в интернете выдает информацию о конференциях на эту тему в Белоруссии, Казахстане, даже Таджикистане, но не в России.

В этих условиях представляется крайне необходимым на уровне власти коренным образом поменять подход к формулированию экономических задач. Вместо программы «импортозамещения», которую следует отменить совсем, максимально уменьшив торговые барьеры, необходимо разработать комплексную программу экспортной диверсификации, включающую в себя:

  • принципиально новый уровень развития экспортных агентств и банков и спектра их услуг;
  • значительное снижение экспортных издержек и упрощение логистики;
  • комплекс мер по привлечению иностранных инвесторов для создания производств и сервисов на территории России, включенных в международную цепочку создания стоимости;
  • существенные налоговые льготы экспортерам, носящие временный, но четко детерминированный характер.  

Судя по опыту изученных экономик, эффективность одних и тех же мер и начинаний может коренным образом различаться в зависимости от того, кто и как их осуществляет. Ключевыми драйверами эффективности являются опыт и способности менеджмента, уполномоченного разрабатывать и проводить реформы (и потому привлечение иностранного менеджмента на конкурентной основе положительно сказывается на эффективности), и сокращение агентской стоимости, в частности уровня коррупции. Последнее эффективно достигается принятием современных стандартов прозрачности, интеграцией в мировую правовую среду, открытием границ с точки зрения регулирования, движением в сторону правовой системы британского типа.

В России политика административного руководства, в том числе руководства реформами, носит нарочито изоляционистский характер. Спектр источников руководящих кадров изначально сужен до лиц, имеющих только российское гражданство. При этом выпадают не только приглашаемые из-за рубежа иностранцы, которые могли бы передать свой огромный опыт реформ в других странах, но и граждане России, имеющие второе гражданство; надо сказать, что второе гражданство имеют, по данным ФМС, около 6 млн россиян, причем большая часть из них получила это гражданство в связи с международным характером ведущейся ими деятельности, другая большая часть получила его в процессе эмиграции в начале 90-х годов, когда будущее России было туманным; и те и другие представляют наиболее активный и творческий слои общества, и их исключение ведет к существенному обеднению кадровых ресурсов.

Но помимо этого, на посты первых уровней в российской административной системе уже много лет попадают практически только чиновники, напрямую связанные дружескими, родственными или деловыми связями с несколькими десятками семей, представляющих высших должностных лиц государства и крупнейших «лояльных» бизнесменов. Такой способ формирования высших эшелонов власти неминуемо ведет к отрицательной селекции и существенному обеднению кадровых ресурсов, которые могли бы быть использованы для проведения реформ и развития страны. Прямыми следствиями такой кадровой политики являются и консервация ситуации (снижение реформаторской активности), и высокий уровень коррупции (Россия входит в число mostly corrupt countries по методике рейтингования Transparency International), и формирование ложных представлений об экономических механизмах во всей системе власти (ярким примером является ситуация с идеей поддержки импортозамещения через запрет импорта отдельных видов продукции — банальная экономическая истина, говорящая, что барьеры ухудшают качество товара и увеличивают цены, но почти всегда не влияют на объемы производства, власти в России неизвестна), и принятие стратегических решений, основанных на неверных предпосылках (как это было с решением проигнорировать развитие сланцевой нефте- и газодобычи).

В свете вышесказанного представляется важным:

  • отменить ограничения на участие иностранцев и лиц с двойным гражданством в системе органов власти, кроме областей, напрямую связанных с секретной информацией, безопасностью и внешней политикой (в неэкономической области);
  • организовать систему прозрачных публичных конкурсов на занятие должностей высокого уровня в системе исполнительного управления страной;
  • создать экономический экспертный центр, подчиняющийся напрямую президенту РФ и состоящий преимущественно из иностранных специалистов соответствующей квалификации с историей успеха в проведении экономических реформ в разных странах мира, в основном в ресурсозависимых странах. Предложить этому центру создать дорожную карту реформ для России — и предложить ее целиком, без промежуточных согласований и обсуждений с государственными и правительственными органами.

Важное значение в успехе реформ, направленных на достижение диверсификации экономики, имеет организация процесса рассмотрения, одобрения и имплементации решений, связанных с проведением данных реформ. Практика показывает, что система управления государством существенно деформируется под воздействием избыточных ресурсов: как правило, отмечается быстрый рост бюрократического аппарата, уровня регулирования, сложности и противоречивости регулирующих документов, в структуре власти начинают доминировать процессы отрицательной селекции, целеполагание структур власти в условиях, когда ресурсы избыточны, сводится к защите собственной значимости, полномочий и размера и обеспечению роста получаемой доли доходов от эксплуатации ресурса. В этих условиях разработка и согласование программ реформ и конкретных действий по их проведению через стандартные государственные процедуры становится нереальной: любые предложения идентифицируются системой как опасные для ее статуса и отклоняются; более того, система, получая запрос на программу реформ, стремится выдать псевдопрограмму, ориентированную не на изменения в экономике, а на увеличение собственного значения и повышение собственной безопасности. Поэтому государства, более успешные с точки зрения реформирования ресурсозависимой экономики, как правило, привлекают иностранные организации и иностранных специалистов для разработки программ и отдельных действий и организуют их экспертизу и принятие и одобрение в обход рутинных систем государственного управления (через механизм референдума, в рамках особого порядка, принятого законодательно представительными органами власти, через специально созданные исполнительные органы и пр.)

В России не существует никакого независимого механизма разработки и имплементации реформ. Законопроекты, направленные на реформирование экономики, проходят обычный путь, в том числе стадию сбора отзывов от многочисленных бюрократических организаций, вовлеченных в рутинную деятельность в области предлагаемой реформы. Не удивительно, что в этом процессе суть законопроектов выхолащивается ведомствами, заинтересованными в сохранении статус-кво, сам процесс является крайне затянутым, а рождающиеся в итоге законы не согласованы между собой, носят половинчатый характер, зачастую не применимы на практике или даже несут в себе антиреформистские положения. Результатом является постоянный возврат к одним и тем же темам. За прошедшие 26 лет с момента начала реформ такая область, как пенсионная система, «реформировалась» пять раз, реформа милиции/полиции проходила три раза, многократно принципиально, с отменой предыдущих изменений, менялись законы о собственности, об акционерных обществах, налоговое законодательство и практически все законы и положения экономического блока. В области законотворчества практически отсутствует попытка копирования лучшей международной практики, новые законы создаются «с нуля», зачастую неадекватно отражают как экономическую реальность, так и принятые в мире нормы и правила, страдают терминологическими проблемами, внутренними противоречиями, нечеткостью формулировок. В стране отсутствуют такие основополагающие правила, как право разумного расчета на неизменность законодательства и ответственность государства перед частными лицами и бизнесом за ущерб, наносимый изменениями законодательства.

В свете вышесказанного безусловно положительным представлялось бы:

  • создание отдельного от регулярных государственных систем органа по разработке и имплементации программы реформ (в этом отношении общественные организации и институты типа КГИ или «Столыпинского клуба» играют, безусловно, позитивную роль, предлагая повестку, но в принципе не в состоянии улучшить ситуацию, так как не обладают никакими полномочиями);
  • принципиальное решение об ориентации не на разработку уникальной системы законодательства, а на копирование лучших образцов британского и международного права, с адаптацией последних даже не под реалии России сегодняшнего дня, а под модель России дня завтрашнего. Такую модель необходимо изначально сформировать опять же не на основе теоретических идеальных построений, а в качестве непротиворечивой комбинации существующих лучших международных практик, в части, по общему мнению, применимой в России.

Было бы также желательно использовать китайский опыт поэтапного внедрения новшеств — для начала в масштабе выбранной экспериментальной территории, затем, по мере отработки, практики и получения позитивных результатов, распространяя ее шире и в конечном итоге на всю страну.  

Заключение

Как видно из приведенных выше данных, Россия проводит крайне непоследовательную политику в отношении развития собственной экономики. Более детальный анализ показывает, что Россия достаточно эффективно и относительно полно имплементирует все меры, связанные с обеспечением рыночного характера экономических отношений (исключение составляет субсидирование внутреннего рынка энергии, ограничение тарифов в области ЖКХ и тарифов так называемых естественных монополий, которые повышают гибкость экономической среды и защищают страну от масштабных кризисов и быстрых катастрофических изменений экономики). С другой стороны, меры, направленные на повышение уровня конкурентоспособности экономики, ее диверсификации, вовлечение в экономические процессы большего числа хозяйствующих субъектов, развитие экспорта, практически не реализуются; напротив, последовательно идут процессы концентрации капитала и бизнеса вокруг и в руках государства, проводится протекционистская политика в отношении избранных индустрий и предприятий, которая снижает их конкурентоспособность и заставляет широкие слои бизнеса бороться не за повышение качества и снижение себестоимости продукции, а за льготы и увеличение барьеров на вход в индустрию. В стране поддерживается архаичное и репрессивное экономическое законодательство и стимулируется практика использования слабых, административно зависимых и коррумпированных систем правоприменения в конкурентной борьбе и в качестве коррупционного инструмента. Создается ощущение, что государство сознательно проводит политику огосударствления экономики, направленную на уничтожение существенного независимого частного капитала. Именно эта политика, а не западные санкции или падение цены на углеводороды ответственна за рецессию российской неуглеводородной экономики, начавшуюся еще в 2013 году после стагнации 2012 года и продолжающуюся и в 2017 году, — рецессии, в течение которой неминеральный экспорт из России упал на 32 %, инвестиции в основной капитал в целом по всем секторам сократились на 60 % (все в реальных долларах США) и упали ниже уровня 2006 года, средняя зарплата по стране в реальных рублях упала на 20 % и вышла на уровень 2006 года, а остатки на счетах банков в Центральном банке, которые банки не востребуют по причине отсутствия качественных направлений инвестирования, выросли в номинальных рублях в 4,5 раза.

В рамках такой политики Россия не одинока; напротив, элементы этой политики просматриваются у всех стран, попадающих с Россией в один «кластер» по соотношению подушевого производства углеводородов и доли природной ренты в ВВП. Соседями России по кластеру являются Венесуэла, Иран и Казахстан, несколько отстоит от них, показывая чуть большую долю нефти в ВВП и чуть меньшую подушевую добычу нефти, Алжир.   

Взгляд на экономики обозначенных стран (низкий уровень подушевого ВВП, экономическая катастрофа в Венесуэле, связанная с популистской политикой и нарушением всех основных вышеозвученных рекомендаций, изоляционизм Ирана, сопровождающийся крайне низким уровнем жизни основного населения, архаичная экономика управляемого полувоенной диктатурой Алжира) дает нам как бы заглянуть в сценарии будущего России в зависимости от выбранного страной в этом самом будущем набора нарушаемых рекомендаций. Вряд ли хотя бы один из этих сценариев является привлекательным.

С другой стороны, пример Канады, которая имеет сравнимый с Россией уровень подушевой добычи углеводородов, но принципиально меньшую долю ренты в ВВП и значительно более высокий уровень доходов населения (медианный месячный доход составляет более 2,2 тыс. долларов США), показывает, каких результатов может добиться страна, если будет последовательно соблюдать вышеуказанные рекомендации. В этом смысле у России — у власти и у общества — есть наглядные основания для того, чтобы задуматься о пересмотре экономической политики. 

Данная публикация подготовлена Московским Центром Карнеги при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания).