Наблюдатели Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе – настоящие невоспетые герои самых мрачных уголков этой части мира. Новый повод вспомнить об этом появился 23 апреля, когда на востоке Украины на мине подорвался и погиб американский медик Джозеф Стоун, пострадали еще двое представителей ОБСЕ. Это произошло рядом с селом Пришиб на территории, контролируемой пророссийскими сепаратистами.

Наблюдатели ОБСЕ выполняют свою миссию – это стабилизация украинского и других конфликтов, – несмотря на то что организация страдает от нехватки ресурсов и финансирования и подвергается критике со всех сторон. Из-за этой критики у ОБСЕ не утвержден бюджет на 2017 год, работа нескольких ее офисов оказалась в подвешенном состоянии, а две ключевые должности вакантны.

Горькая ирония состоит в том, что сегодня, в столь трудный для ОБСЕ момент, мир нуждается в этой организации сильнее, чем когда-либо. ОБСЕ смогла подключиться к урегулированию конфликта на востоке Украины именно потому, что в 2014 году больше некому было за это взяться – ни одна организация, кроме нее, не считалась достаточно нейтральной, чтобы выполнить такую роль. Кроме того, ОБСЕ единственная международная организация, которая непосредственно работает в чрезвычайно опасной зоне армяно-азербайджанского конфликта.

Главная причина нынешних проблем ОБСЕ состоит в том, что ряд постсоветских стран возмущены работой этой организации и хотят помешать ей придать гласности некоторые их сомнительные действия. Их возмущение разделяет и президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган, который гневно отверг вполне правомерную критику, высказанную наблюдателями ОБСЕ по поводу апрельского референдума о расширении президентских полномочий. Работа ОБСЕ строится на основе консенсуса, поэтому любая из ее 57 стран-участниц может вставить палки в колеса, и весь механизм забуксует.

4 мая было объявленно о том, что ереванский офис ОБСЕ будет закрыт. Продление его работы заблокировал Азербайджан, уверяя, что миссия в Ереване превышает свои утвержденные полномочия в таких вопросах, как разминирование территории, поскольку это означает участие в урегулировании карабахского конфликта, а не решение внутриполитических вопросов Армении. (Азербайджан уже добился закрытия офиса ОБСЕ на своей территории в 2015 году.) Армянские власти отреагировали весьма резко, а США и другие страны призывали Баку пересмотреть свои требования, но безрезультатно.

Офисы ОБСЕ в Киргизии и Таджикистане тоже подвергаются нападкам со стороны правительств этих стран, и их полномочия могут быть ограничены. Кроме того, остаются вакантными две из трех позиций специальных посланников ОБСЕ – верховный комиссар по национальным меньшинствам и представитель по вопросам свободы СМИ. Главная причина в том, что Россия возражает против имеющихся кандидатур. Москву и ряд ее постсоветских союзников раздражает упор на защиту прав человека в работе этих двух подразделений. Те же самые претензии звучат и в отношении Бюро по демократическим институтам и правам человека; Россия обвиняет его в «двойных стандартах» и «навязчивой демократизации». (Но можно сказать и иначе: это означает, что подразделения ОБСЕ действительно выполняют свои задачи.)

Сотрудник ОБСЕ из штаб-квартиры в Вене в разговоре со мной описал нынешнее положение дел в организации, как «канарейку в трудном мире». Она не может задавать повестку дня, а может лишь реагировать на то, что происходит в Европе. А в нынешней расколотой Европе все согласны, что ОБСЕ в принципе необходима, но никак не могут договориться, чем именно она должна заниматься. Поэтому Постоянный совет, главный руководящий орган ОБСЕ, превращается в театральную площадку для демонстрации хорошо отрепетированного возмущения, а 57 стран – участниц организации в состоянии согласовать лишь самые минимально необходимые меры.

ОБСЕ – единственная организация по безопасности, чья сфера ответственности покрывает всю Европу, но она сталкивается с хроническим недофинансированием. Ее бюджет на 2016 год составил 141 млн евро – около 3% бюджета ООН; 60% этого бюджета предоставили шесть стран-тяжеловесов из G7: Британия, Германия, Италия, Канада, США и Франция. Армения и Азербайджан, которые используют ОБСЕ для бесконечных дуэлей друг с другом, в 2016 году внесли в бюджет всего по 45 тысяч евро – меньше, чем Ватикан.

Сейчас две довольно потрепанные миссии ОБСЕ пытаются не допустить обострения конфликтов в двух самых опасных регионах Европы: на востоке Украины и в Нагорном Карабахе. В Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине 700 наблюдателей и собственный отдельный бюджет. Но миссия задумывалась для мониторинга ситуации после прекращения огня, а перемирие еще реально не достигнуто. Это опасная операция, задачи которой постоянно меняются, как и штатный состав наблюдателей.

В Нагорном Карабахе на ОБСЕ ложится еще более опасная работа. На линии соприкосновения армий Азербайджана и Армении сосредоточена масса мощной военной техники, а ОБСЕ представлена там всего шестью наблюдателями, как и в середине 1990-х. Скромное предложение увеличить их число до 12–13 человек, на что вроде бы согласились президенты Армении и Азербайджана в Вене в мае 2016 года, пока так и не реализовано из-за разногласий по мелким деталям. А ведь речь идет о людях, задача которых – заранее разглядеть риск повторения четырехдневной войны 2016 года, а то и чего-то более страшного.

Главная проблема ОБСЕ состоит в том, что секретариат этой организации, где на смену нынешнему генеральному секретарю Ламберто Заньеру скоро придет новый человек, хорошо разбирается в ситуации, но его реальные возможности значительно меньше, чем, например, у секретариата ООН. Благодаря ежегодной ротации на посту председателя ОБСЕ во главе организации периодически оказываются опытные и влиятельные дипломаты – как, например, представители Германии в 2016 году. Но поскольку ротация происходит ежегодно, эффективность их работы все равно остается сильно ограниченной. Заинтересованные участники конфликтов могут тянуть время, зная, что надоедливых посредников из ОБСЕ, которые причиняют им столько неприятностей сейчас, через год уже не будет.

Как ответит ОБСЕ на все эти проблемы? Вероятно, будет кое-как продираться дальше, опираясь на новые, достигнутые с большим трудом компромиссы. Даже критики организации признают, что она делает полезную работу, и хотелось бы надеяться, что трагическая смерть Джозефа Стоуна напомнит им об этом. Но поводов для оптимизма в нынешнем состоянии дел все равно мало: ОБСЕ могла бы добиться гораздо большего.

Английский оригинал текста был опубликован в Strategic Europe, 24.04.2017