По всем законам политической логики интрига вокруг участия США в соглашении по иранской ядерной программе не должна была сохраняться настолько долго. Согласованный еще летом 2015 года Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД) был политической договоренностью между главами шести международных посредников (Британии, Германии, Китая, России, США и Франции) и Ирана при координации Европейского союза.

Когда осенью 2016 года на президентских выборах в США неожиданно победил Дональд Трамп, соглашение оказалось под угрозой. В свое время Барак Обама заключил его в обход Конгресса, контролируемого республиканцами, а значит, новый президент, который не раз критиковал иранскую сделку в ходе кампании, мог выйти из нее без лишних процедурных сложностей в первый же день в Белом доме.

В поисках сдержек и противовесов

Иранский вопрос не играл в избирательной кампании Дональда Трампа сколько-нибудь заметной роли. Но республиканский кандидат все же называл соглашение «худшей сделкой в истории», а выход из него хорошо вписывался в неформальную стратегию на пересмотр итогов президентства Барака Обамы. С республиканским большинством в обеих палатах Конгресса и традиционным невмешательством судебной власти во внешнюю политику казалось, что сорок пятый президент получит в отношении Тегерана полную свободу действий. Уже через десять дней после вступления Трампа в должность его советник по национальной безопасности Майкл Флинн заявил о вынесении Ирану «официального предупреждения» в связи с ракетными пусками.

Тем не менее в отсутствие внешних сдержек и противовесов новая администрация оказалась связана внутренними. Во-первых, внимание президента и его команды постоянно отвлекало внутриполитическое противостояние – спустя две недели Майкл Флинн был вынужден уйти в отставку, став первой жертвой «русского дела».

Во-вторых, внешнеполитический блок правительства – министр обороны Джеймс Мэттис, государственный секретарь Рекс Тиллерсон и новый советник по национальной безопасности Герберт Макмастер (окрещенные СМИ «осью взрослых») – начал оказывать на президента стабилизирующее воздействие. Несмотря на критическое отношение к Ирану в целом, силовое крыло администрации считает, что иранское соглашение отвечает национальным интересам США. Убедить в этом президента оказалось сложнее.

Ожидаемой проблемой стала необходимость так называемой сертификации соглашения. По Закону об оценке ядерного соглашения с Ираном (Iran nuclear agreement review act, INARA), каждые 90 дней американский президент должен информировать Конгресс о том, что Тегеран выполняет взятые на себя обязательства, а снятие санкций со страны отвечает интересам Вашингтона. Этот реликт неудавшейся попытки Конгресса предотвратить соглашение в 2015 году грозил пустить под откос весь процесс.

По мнению Трампа, которого поддержали премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху, сенатор Марко Рубио и постпред США при ООН в администрации Буша-младшего Джон Болтон, соглашение с Ираном было ошибкой. Причем возмущает их сделка в целом, а не какие-то конкретные технические параметры, в которых противники не сильно старались разобраться. В такой ситуации необходимость формально одобрять соглашение с Ираном (даже с учетом того, что Тегеран свою часть выполнял) выглядела для Трампа публичным поражением.

Сертифицировать не сертифицируя

Первую сертификацию в апреле удалось пройти, сопроводив ее введением новых санкций в отношении иранской ракетной программы и запуском полного пересмотра стратегии США в отношении Ирана. Даже заявление о сертификации на сайте Госдепартамента было озаглавлено «Иран остается спонсором терроризма». При этом сертификация соглашения не вызвала возмущения электората Трампа, наоборот, поддержка со стороны президента, пусть и ограниченная, повысила популярность соглашения среди республиканцев с 37 до 53%.

Дальше циклический характер сертификации раз за разом возвращал сделку с Ираном на повестку дня (в отличие, например, от другой «плохой», с точки зрения Трампа, сделки – нового договора о СНВ, не привлекающего внимания президента). К июльскому дедлайну новая стратегия по противодействию Ирану не была готова и, по информации The New York Times, президент провел целый час, рассказывая своим советникам, как он не хочет подтверждать выполнение соглашения. В итоге Трамп все же согласился пойти на это, но сообщил в интервью Wall Street Journal, что «мы обсудим этот вопрос через 90 дней, и я буду очень удивлен, если окажется, что они [иранцы] выполняют соглашение».

Стало ясно, что, несмотря на все усилия «оси взрослых», подтверждение МАГАТЭ, что Иран выполняет свои обязательства, и призывы мирового сообщества, включая ближайших союзников по НАТО, в октябре Трамп откажется сертифицировать выполнение соглашения. Также усилилась критика Ирана со стороны постпреда США при ООН Никки Хейли. Удивительным образом, кризис нарастал в отсутствие каких-либо действий со стороны Тегерана, где сторонник соглашения Хасан Роухани благополучно переизбрался на второй президентский срок.

К октябрю стал выкристаллизовываться новый подход американской администрации к соглашению с Ираном – отказаться от сертификации выполнения сделки, но не вводить против Тегерана санкции, связанные с ядерной программой. Поскольку сертификация – это внутренний вопрос США, не упомянутый в соглашении, это позволило бы продемонстрировать недовольство Трампа, не разрушая сделки.

При отсутствии сертификации Конгресс в течение двух месяцев может (но не обязан) повторно ввести санкции против Ирана. Хотя взаимодействие с республиканцами в Конгрессе никогда не было сильной стороной Трампа, договориться о сохранении status quo было вполне реально. Конгресс мог бы даже отменить обязательную сертификацию выполнения соглашения президентом.

Также обсуждался вариант, при котором Трамп передал бы обязанность по сертификации госсекретарю. При этом сохранялось бы давление на Тегеран по другим вопросам, включая испытания баллистических ракет, региональные конфликты и права человека.

То, что в Белом доме склоняются к такому сценарию, подтверждала заранее утекшая в прессу «Новая стратегия президента Дональда Трампа в отношении Ирана». Пятистраничный документ обозначил своей целью «нейтрализацию дестабилизирующего влияния правительства Ирана и сдерживание его агрессии».

Стратегия оказалась в основном без конкретики, она предполагала тесную работу с региональными союзниками по сдерживанию Тегерана, противодействие деятельности Корпуса стражей исламской революции, ответ на угрозы со стороны иранских баллистических ракет и ликвидацию всех возможностей Ирана для создания ядерного оружия. Как заметил в твиттере бывший заместитель помощника президента Барака Обамы Колин Каль, новая стратегия в отношении Ирана «напоминает статью в Википедии и не содержит реальной стратегии». Как бы то ни было, документ также предполагал «строго обеспечивать соблюдение Ираном ядерного соглашения».

Игра Трампа

Однако реальность оказалась куда более неожиданной. В своем выступлении 13 октября 2017 года Трамп действительно отказался сертифицировать сделку. Он заявил, что Иран допустил многочисленные нарушения соглашения по ядерной программе, но озвучил только превышение согласованного уровня тяжелой воды (возникавший дважды малозначительный и быстро урегулированный вопрос), несогласие относительно использования продвинутых типов центрифуг (возникшее из-за нечетких формулировок соглашения) и «запугивание международных инспекторов, чтобы они не могли воспользоваться всей полнотой возможностей для инспекций» (происшествие, не отраженное в открытых документах).

После этого Трамп сообщил, что поручил своей администрации тесно сотрудничать с Конгрессом и союзниками для «исправления» соглашения. Исправлять решили с помощью поправок в Закон об оценке ядерного соглашения с Ираном, которые бы потребовали превратить текущие ограничения, наложенные на Иран, из временных (от 10 до 25 лет по разным статьям) в постоянные. Также в закон собирались добавить ограничения для иранской ракетной программы. Нарушение этих новых красных линий означало бы для Ирана автоматическое возвращение приостановленных санкций. Если же Конгресс не сможет принять необходимые меры, Трамп пообещал выйти из соглашения в одностороннем порядке.

В итоге вместо новой стратегии в отношении Ирана американской публике и мировому сообществу представили что-то запутанное и невнятное. По американскому Закону об оценке ядерного соглашения, в случае отсутствия президентской сертификации Конгресс мог повторно ввести в отношении Ирана приостановленные ранее санкции, что означало бы выход США из сделки. Процесс шел бы по ускоренной процедуре, для него было бы достаточно простого большинства в обеих палатах парламента, а меньшинство лишалось возможности блокировать процесс.

В палате представителей республиканцы обладали для этого комфортным преимуществом. В Сенате представители Республиканской партии должны были голосовать единодушно, потеря всего трех голосов означала бы провал усилий. Это открывало возможность нескольким недовольным республиканским сенаторам заблокировать процесс. Впрочем, ввести санкции против Тегерана мог и сам президент, для этого ему было бы достаточно подписать соответствующий указ.

Но план Трампа по изменению условий соглашения означал, что Конгрессу придется принимать новый закон. Как именно он может выглядеть, пока неизвестно, но сенаторы Боб Коркер и Тим Коттон презентовали подготовленные ими наброски, включающие автоматический возврат санкций, если Иран пересечет годичный рубеж, отделяющий страну от создания атомной бомбы. Поскольку разработка ядерного оружия – сложный технологический процесс с большим количеством переменных, плохо поддающихся измерению, сенаторам придется выработать более точные (и неизбежно произвольные) ограничения, основанные на запасах обогащенного урана и обогатительных мощностях Ирана.

Пока в представленной справке речь идет об ограничении использования Тегераном модернизированных центрифуг, расширении полномочий МАГАТЭ по верификации и постоянном закреплении наложенных на Иран ограничений. Баллистические ракеты в проекте Коркера–Коттона не упоминаются – этот вопрос, видимо, пока даже не начинали прорабатывать.

Для утверждения нового закона потребуется 60 голосов в Сенате, что означает поддержку со стороны всех республиканцев и как минимум восьми сенаторов-демократов. Ни один демократ пока своей заинтересованности не продемонстрировал. При этом, как и в случае с реформой здравоохранения, для наиболее радикального крыла Республиканской партии даже подобное решение выглядит недостаточным. Член комитета по международным делам сенатор Марко Рубио заявил, что сомневается «можно ли в принципе исправить настолько несовершенное соглашение» и что национальным интересам США больше бы отвечал «выход из соглашения, возврат отмененных санкций и введение новых».

Таким образом, принятие нового законопроекта выглядит, мягко говоря, проблематичным. Но если законопроект провалится, то остро встанет вопрос, насколько серьезен был Трамп, обещая выйти из соглашения при отсутствии действий со стороны Конгресса.

Новый подход США к соглашению предсказуемо вызвал критику со стороны мирового сообщества. Верховный представитель ЕС по внешней политике и безопасности Федерика Могерини заявила, что «соглашение останется в силе» и Евросоюз «привержен его сохранению». Лидеры Франции, Британии, Германии в совместном заявлении призвали США «принять во внимание возможные последствия для безопасности союзников перед тем, как предпринимать действия, подрывающие соглашение». Свою поддержку выполнению соглашения выразили Россия и Китай. Тем не менее в неофициальных беседах российские и европейские дипломаты признаются, что не знают, как их страны будут реагировать на практике, многое будет зависеть от того, какие именно решения примет американская сторона.

Этот же фактор будет определяющим для ответных действий Тегерана. В краткосрочной перспективе выступление Трампа сплотило население Ирана. Необоснованные обвинения в адрес Тегерана и выбранная президентом США формулировка «Арабский залив» вместо «Персидского» были встречены негодованием даже со стороны оппозиционно настроенных иранцев. Верховный лидер Ирана Али Хаменеи подтвердил, что Иран не будет первым, кто нарушит соглашение, но в случае нарушения оно будет «разорвано в клочья».

Что дальше?

Дальше возможны три варианта развития событий: введение против Ирана новых санкций, связанных с его ядерной программой, оформление «красных линий», пересечение которых будет обозначать введение санкций против Тегерана, и неудача администрации США в этих двух начинаниях.

Республиканцы в Конгрессе, разочарованные нежеланием демократов поддерживать поправки в Закон об оценке ядерного соглашения, могут вернуть санкции, связанные с ядерной программой Ирана, простым большинством голосов. То же самое может сделать президент США, просто издав указ без согласования с Конгрессом.

Если США действительно введут санкции против Ирана, то остро станет вопрос о том, насколько соглашение может существовать дальше с меньшим количеством участников. Ранее представители Тегерана давали понять, что при определенных условиях страна может продолжить выполнять свою часть сделки. После выступления Трампа президент Ирана заявил, что страна будет выполнять соглашение до тех пор, пока это будет отвечать ее интересам.

Ключевым здесь станет поведение Евросоюза. Верховный лидер Ирана Хаменеи говорит, что европейским странам придется доказать свою заинтересованность не только словами, но и действиями: «Акцента Европы на сохранении соглашения по ядерной программе – недостаточно… Европа должна противостоять шагам США».

Главная опасность тут в том, что Вашингтон может ввести вторичные санкции в отношении неамериканских (в первую очередь европейских) компаний, ведущих бизнес с Ираном. Несмотря на заверения госсекретаря Тиллерсона, что США не планируют мешать европейской торговле с Ираном, в это сложно поверить. Закрытие европейского рынка для иранской нефти в 2012 году оказало самое сильное влияние на Тегеран, и сейчас США едва ли удастся изменить позицию Ирана, не применив столь же сильное давление.

Наконец, вторичные санкции остаются одним из главных инструментов давления на Тегеран со стороны США, потому что первичные санкции, касающиеся американских граждан и компаний, за небольшим исключением, не прекращали действовать. Под вопросом также окажется торговля Ирана с Россией, Китаем и другими странами.

Французская Total, первой из западных корпораций подписавшая многомиллиардный контракт на разработку участка газового месторождения Южный Парс, сообщила, что продолжит работу над проектом, но будет ожидать решения Конгресса США. Генеральный директор компании Патрик Пуянне заявил, что решение будет принято с учетом того, введут ли США санкции против Ирана и какие именно, пояснив: «Если мы сможем двигаться дальше, мы будем делать это. Если не сможем – придется остановиться. Такова жизнь».

Для сохранения участия Тегерана в соглашении ЕС придется защищать взаимодействие своих компаний с Ираном. В сентябре 2017 года посол ЕС в Вашингтоне Дэвид ОʼСалливан предупредил: «У нас есть блокирующее законодательство, предоставляющее, при определенных условиях, правовую защиту европейским компаниям, которым угрожают экстерриториальные санкции США». В 1996 году Евросоюз принял постановление № 2271/96, вводящее для европейских компаний защитные меры от экстерриториальных санкций третьих стран. Его использовали для возмещения ущерба от вторичных американских санкций в отношении Кубы, Ирана и Ливии.

Помимо больших штрафов, нарушители американских санкций рискуют потерять доступ к крупнейшему в мире рынку и даже транзакциям в мировой резервной валюте. Поставленные перед выбором между Ираном и США, западные компании с высокой вероятностью выберут Вашингтон.

Для решения этой проблемы ЕС в прошлом использовал постановление № 2271/96, чтобы заставлять европейские компании выполнять заключенные контракты. Евросоюз также использовал механизмы ВТО для давления на Вашингтон – столкнувшись с единым европейским фронтом, США предпочитали договариваться. В подобном направлении могли бы двигаться и другие участники ядерной сделки, включая Россию.

Тонкие красные линии

Хотя Конгрессу будет непросто внести в Закон об оценке ядерного соглашения поправки, предусматривающие введение новых «красных линий» в отношении иранской ядерной программы, этот сценарий нельзя исключить. Чтобы избежать немедленного выхода США из соглашения, кто-то из конгрессменов-демократов может выбрать поправки как меньшее из зол. Помимо этого, указ, «исправляющий» соглашение, может издать и президент США. Правда, у последнего механизма есть серьезный недостаток. Как мог убедиться сам Трамп, такой указ может быть моментально отменен следующим президентом.

Оформление новых «красных линий» вызовет ожесточенные споры о том, является ли это само по себе нарушением соглашения. Тем более что в случае одобрения таких линий новые санкции против Ирана могут не вводиться на протяжении многих лет. Иран в ближайшие 13 лет не сможет накопить нужное для бомбы количество урана, а вводить в строй новые центрифуги сможет только через восемь лет. Теоретически на этот срок ситуация может остаться подвешенной.

Но даже до введения санкций действия США скажутся на планировании инвестиций в иранскую экономику, компании не будут вкладываться в многомиллиардные проекты в Иране без гарантий хоть какой-то стабильности. Без экономической выгоды от соглашения интерес Тегерана к выполнению ядерной сделки неизбежно снизится, а также ослабнут позиции умеренной части иранского руководства, выступающей за сотрудничество с международным сообществом.

В отсутствие однозначного нарушения со стороны Вашингтона остальным участникам соглашения (особенно ЕС) будет сложнее противодействовать США и демонстрировать Ирану (где будет идти внутренняя дискуссия о пропорциональном ответе) преимущества участия в соглашении. Возможной демонстрацией серьезности намерений ЕС может стать принятие нормативных документов, автоматически нейтрализующих вторичные американские санкции в случае их введения. Например, Европейский совет может внести новую редакцию американского Закона об оценке ядерного соглашения в приложение к постановлению № 2271/96, автоматически предотвращая выполнение американского закона в будущем.

Все вышеперечисленное не касается обозначения американских «красных линий» в отношении ракетной программы Ирана. Тегеран не прекращал и не планирует прекращать испытания баллистических ракет, так что попытка увязать возврат ядерных санкций и ограничения в ракетной области будет означать практически мгновенное введение санкций против Ирана и нарушение соглашения американцами.

Санкции отменены, да здравствуют санкции

Наконец, не исключено, что Конгресс не сможет принять поправки в Закон об оценке. У республиканцев не получится провести возврат санкций через парламент, или они не захотят брать на себя ответственность за распад соглашения, а советникам Трампа удастся убедить президента не издавать санкционный указ.

К сожалению, такой сценарий выглядит только промежуточным решением. Трамп явно готов раз за разом возвращаться к интересующим его темам (например, реформе здравоохранения) и использовать как давление на руководство Конгресса, так и президентские указы для достижения своих целей. Новый президент США уже вышел из ряда международных соглашений (Транстихоокеанское партнерство, Парижское соглашение по климату) и организаций (ЮНЕСКО), несмотря на недовольство союзников. Также в активе Трампа есть пример успешного давления на участников соглашения, чтобы начать пересмотр его условий (НАФТА). Даже если непосредственную угрозу соглашению с Ираном этой осенью удастся нейтрализовать, нет гарантий, что она не возникнет снова уже в следующем году.

Пока не похоже, что Трампа можно убедить в том, что участие в ядерной сделке с Ираном выгодно для США. Сорок пятый президент США явно не привык менять свои взгляды, даже если они расходятся с реальностью.

Хорошим выходом из ситуации могло бы стать согласование дополнительной договоренности между шестеркой международных посредников и Ираном, оставляющей соглашение нетронутым, но регулирующей аспекты, не охваченные текущим соглашением. Трамп мог бы записать новое соглашение себе в актив и продемонстрировать миру свой талант переговорщика, а также предложить Тегерану то, что не смог осуществить Барак Обама, – законодательную отмену санкций вместо их приостановки.

Одним из возможных направлений для нового соглашения могла бы стать ратификация Ираном Дополнительного протокола к соглашению о гарантиях МАГАТЭ (в рамках ядерной сделки применяется добровольно) в обмен на отмену части санкций, принятых Конгрессом (в рамках нынешней сделки санкции только приостановлены). С учетом значительного объема первичных санкций, введенных США против Ирана с 1979 года, тут Вашингтону есть что предложить Тегерану.

Вашингтон не исключает дополнительных соглашений с Ираном и сегодня. На следующий день после отказа Трампа сертифицировать выполнение ядерной сделки госсекретарь Тиллерсон в интервью CNN сказал, что «совместно с нашими партнерами мы предпримем усилия, чтобы попробовать исправить те недочеты, которые есть в соглашении. Это может быть дополнительное соглашение. Возможно, мы сделаем это не в рамках существующего соглашения, а заключим дополнительное соглашение».

Если бы новая американская администрация признала, что Иран выполняет ядерную сделку, и предложила Тегерану и международным посредникам подумать над дополнительным соглашением раньше, этот вариант могли встретить вполне благосклонно. Но сейчас для этого пришлось бы преодолевать значительное сопротивление на всех уровнях в Иране, растерянность союзников США и недоверие со стороны России и Китая. Да и способность администрации Трампа разговаривать не с позиции силы, а искать взаимовыгодные решения вызывает большие сомнения. Возможно, в случае провала текущей попытки ввести новые санкции в отношении Тегерана Белый дом будет готов пересмотреть свои подходы.

Пока сложно спрогнозировать, к чему приведет отказ Трампа сертифицировать ядерное соглашение с Ираном, но уже сейчас понятно, что, несмотря на свою правовую уязвимость, ядерная сделка оказалась значительно более устойчивой, чем казалось. Тем не менее это еще не означает, что соглашение также легко переживет и следующие три года без скоординированных усилий мирового сообщества.