Пространственное развитие имеет два базовых свойства – оно неравномерно и инерционно. Центры роста в России весьма устойчивы и меняются только при изменении базовых факторов – в случае появления новых технологий, ресурсов, торговых путей, в результате перестройки экономических отношений. При этом новые центры роста не возникают в отстающей периферии, ими становятся «ближние полупериферии» старых центров, перехватывающие лидерство при изменении условий развития. Так, в конце XIX века Донбасс, индустриализировавшийся за счет иностранных инвестиций и технологий, опередил Урал, а перенос столицы в Москву при советской власти позволил ей обогнать в развитии прежнего лидера – Санкт-Петербург.

В советской плановой экономике новые индустриальные центры часто создавались в слаборазвитых и дальних перифериях, поэтому в рыночных условиях многие из них оказались неконкурентоспособными. Адаптироваться смогли в основном ресурсодобывающие отрасли и отрасли первого передела, продукция которых была востребована на глобальном рынке. В результате в выигрыше оказались регионы и города со специализацией на добыче нефти и газа, черной и цветной металлургии, нефтехимии. В 2000-х годах в Россию пришли глобальные автомобильные компании, появились обрабатывающие предприятия с современными технологиями, локализованные вблизи двух крупнейших агломераций страны – Москвы и Санкт-Петербурга – и на Волге. Территории и города локализации всех этих производств будут промышленным каркасом страны и в ближайшее десятилетие. 

Сервисная экономика быстрее развивалась в двух крупнейших агломерациях, особенно в Москве, где концентрируется платежеспособный спрос бизнеса и населения. Следом идут крупные региональные центры, а обширные периферии выживают в основном за счет занятости в бюджетном секторе и неформальной экономике. Центр-периферийная поляризация развития в России огромна как между регионами, так и внутри них, и она вряд ли сократится в ближайшие десятилетия.

Итак, на пространственное развитие России влияют два главных конкурентных преимущества: наличие природных ресурсов и продуктов их первичной переработки, востребованных глобальным рынком, а также агломерационный эффект – концентрация экономики и человеческого капитала в крупнейших городах. Этот эффект, создающий экономию на масштабе, разнообразие спроса и предложения, сильнее всего проявляется в столице.

Пространственное развитие российской экономики слабо изменилось с начала 2000-х годов. Суперконцентрация экономики в Москве (21% суммарного валового регионального продукта) обусловлена не только объективными конкурентными преимуществами крупнейшей агломерации, но и институциональными факторами, позволяющими стягивать ресурсы, – жесткой вертикалью власти и доминированием в экономике крупных компаний со штаб-квартирами в столице.

Часть крупного бизнеса переместилась в Петербург, что увеличило концентрацию экономики в Северной столице до 5% ВРП. Однако второй по доле в российской экономике остается Тюменская область с автономными округами (9%). Экономический вес Дальнего Востока – менее 6%, а всех республик Северного Кавказа – менее 2%.

В ближайшие годы эти пропорции, скорее всего, не изменятся, поскольку инвестиции также концентрируются в регионах с явными конкурентными преимуществами: Москва за период с 2016 года по сентябрь 2018-го получила более 12% всех инвестиций в стране; Тюменская область с автономными округами – более 14%; весь Дальний Восток – 7%, а республики Северного Кавказа – немногим более 2%.

Население и расселение

Поляризация расселения и концентрация населения в крупных региональных центрах – длительный и устойчивый тренд. Он обусловлен экономическими факторами и типичен не только для России, но и для соседних постсоветских стран. Однако не все крупные города России растут.

У семнадцати региональных столиц центральной и северо-западной части страны потенциал роста ограничен – численность населения в этих агломерациях сокращается или держится на одном уровне, поскольку миграционный приток в них не компенсирует естественную убыль. Региональные центры притягивают только жителей своего региона, в отличие от двух крупнейших агломераций, куда стремятся мигранты со всей страны.

Суммарное сальдо миграционного притока в Москву и Московскую область в 2010-е годы достигало 150–180 тысяч человек в год, в Санкт-Петербург и Ленинградскую область – 100–120 тысяч человек. Для региональных центров этот показатель в десятки раз ниже. Причина заключается в сильной дифференциации по уровню жизни между федеральными городами, особенно Москвой, и региональными центрами, причем эта разница не сокращается.

Принято считать, что россияне маломобильны и это препятствует концентрации населения в тех точках роста, где есть рабочие места. Исследования российских географов показывают, что реальная картина сложнее. Заменой обычной миграции в России стала трудовая миграция отдельных членов семьи – отходничество.

Работники едут с периферии в две крупнейшие агломерации, а также на тюменские севера. Отходничество и вахтовая миграция снижают издержки перемещения, неподъемные для всей семьи, и позволяют зарабатывать. Таким путем российский рынок труда адаптируется к территориальному дисбалансу спроса и предложения, и эта форма адаптации сохранится как минимум на ближайшее десятилетие.

В ближайшее время не произойдет и существенных изменений в сложившихся тенденциях концентрации населения. Большинство регионов России находится на второй стадии урбанизации, когда население перемещается в крупнейшие города и региональные центры из менее крупных. Средние и малые города в основном теряют население, а демографические ресурсы села уже истощены. Только регионы юга с более высокой долей сельского населения и республики, где демографический переход начался значительно позже, не завершили первую стадию урбанизации, и поэтому в них миграция из села в города еще значительна. 

Агломерации

В России ресурсные конкурентные преимущества реализуются лучше, чем агломерационные, за исключением двух крупнейших агломераций. При этом Россия – крупногородская страна, 21% ее населения живет в городах-миллионниках, включая Москву и Санкт-Петербург, а с городами-полумиллионниками – почти треть (31%). Если добавить сюда менее крупные города, входящие в агломерации региональных центров, эта доля будет еще выше. Однако преимущества агломерационного развития городов-миллионников и других крупных региональных столиц реализуются слабо, в основном из-за стоящих перед ними институциональных барьеров.

Все крупные региональные центры представляют собой муниципалитеты (самоуправляемые городские округа), но их налоговые ресурсы жестко ограничены. В бюджет городов поступает лишь 15% основного налога – на доходы физических лиц (НДФЛ), остальное уходит в региональный бюджет, как и налоги на прибыль, на имущество организаций и другие. В результате уровень дотационности городских округов достиг 58%, хотя это развитые города с высокой налоговой базой.

Также резко ограничены полномочия муниципалитетов. Управленческие решения в социальной сфере и в развитии инфраструктуры принимают региональные власти. Вертикаль в России действует на всех уровнях, у крупных городов – региональных центров нет ни денег, ни полномочий, и это замедляет их развитие. Плохо работает и горизонтальное взаимодействие муниципалитетов, без которого сложно координировать совершенствование агломераций.

Российские власти планируют развивать крупные агломерации сверху, дополнительно финансируя обновление инфраструктуры, но без институциональных изменений. В предложениях Центра стратегических разработок сначала были выделены 15 агломераций (города-миллионники и два крупнейших центра Дальнего Востока), в «Стратегии пространственного развития» – уже 40 крупнейших городов – потенциальных центров экономического роста (все агломерации с населением свыше полумиллиона человек), что неизбежно приведет к размазыванию средств.

Финансирование инфраструктуры агломераций без снижения институциональных барьеров развития приведет к тому, что вместо конкуренции за инвестиции и человеческий капитал крупные города будут всеми доступными способами бороться за федеральные деньги.

Влияние государства

В 2010-х годах роль государства в российской экономике выросла. Значительно увеличены расходы на перевооружение армии (гособоронзаказ), что ускорило экономический рост регионов с предприятиями ВПК (однако при сокращении бюджетного финансирования в этих регионах вероятен спад). Выделены значительные субсидии агропромышленному комплексу, что помогло резко увеличить зерновой экспорт аграрным регионам степного юга и Черноземья, имеющим ресурсное конкурентное преимущество в виде огромных массивов плодородных земель. Выросло и производство мяса. Предоставлены большие налоговые льготы новым проектам крупного сырьевого бизнеса (нефтегазодобыча в Восточной Сибири и Якутии, газопереработка на Ямале, в Тюменской и Амурской областях).

Однако заявленного «поворота на восток» не произошло, инфраструктурные и институциональные барьеры, мешающие развитию в этом направлении, оказались очень велики. Власти не хотят признать, что в России недостаточно денег, чтобы поднять Дальний Восток. Его развитие может ускориться только при широком привлечении глобальных инвестиций, а для этого нужно снизить институциональные барьеры и отказаться от приоритета размещения там обрабатывающих отраслей, которые не имеют конкурентных преимуществ, кроме первичной переработки сырья.

Нет позитивных изменений и в слаборазвитых республиках: институциональные барьеры там также очень высоки, а политика масштабной поддержки из федерального бюджета развращает местные власти.

Последний кризис одов повлиял на развитие регионов не так, как предыдущий. На этот раз в большинстве регионов сильнее всего сократились инвестиции (за исключением Москвы, Татарстана и ряда новых регионов добычи углеводородов), доходы населения и потребление. В промышленности динамика оказалась лучше – в подавляющем большинстве регионов кризисный спад был небольшим и уже преодолен. Государство поддерживало промышленность, а не главные зоны риска этого кризиса: пенсии и зарплаты бюджетников не индексировались, инвестиции из бюджетов сокращались.

В указах президента 2018 года говорится о приоритете роста инвестиций, но никаких конкретных планов на этот счет пока нет. Возможно, средства опять будут вкладываться в большие проекты (вспомним Олимпиаду, саммит АТЭС, чемпионат мира по футболу). Эффективность подобных инвестиций весьма сомнительна. Не менее важно и то, какую нагрузку по выполнению инвестиционных указов навесят на бюджеты регионов. Опыт предыдущих майских зарплатных указов показал, что риски их невыполнения велики.

Межбюджетные отношения

Перспективы финансовых взаимоотношений между центром и регионами также предопределены рамками текущего политико-экономического цикла. Для развития страны необходима децентрализация ресурсов и полномочий, но этому препятствуют как объективные факторы (огромные различия в налоговой базе регионов), так и субъективные – политика федеральной власти, концентрирующей и перераспределяющей огромную сырьевую ренту.

Основной источник этой ренты – налог на добычу нефтегазовых полезных ископаемых, и он полностью изымается в федеральный бюджет. В 2014 году, до падения цен на нефть, 27% всех налоговых доходов федерального бюджета поступало из Ханты-Мансийского АО, еще 9% – из Ямало-Ненецкого АО. Москва как крупнейший центр конечного потребления дает 14–15% поступлений в федеральный бюджет, в основном в форме налога на добавленную стоимость. Таким образом, половину всех налоговых поступлений в федеральный бюджет обеспечивали всего три региона России, а в 2016 году, после снижения нефтяных цен, – те же регионы вместе с Санкт-Петербургом. 

Рентная экономика и сильнейшее неравенство налоговой базы регионов создают условия для бюджетной централизации и концентрации больших средств в руках государства, занятого их перераспределением. Простого решения, которое позволило бы переломить эту ситуацию, не существует.

Выравнивающая бюджетная политика для регионов необходима, но в России бюджетные процессы непрозрачны и неэффективны из-за ручного управления и геополитических приоритетов. Так, в 2017 году суммарная доля Крыма и Севастополя во всех трансфертах регионам достигла почти 7%, а доля республик Северного Кавказа стабильно превышает 11% – без заметного влияния на их развитие.

Институциональная матрица межбюджетных отношений очень устойчива. Особенностью 2010-х годов стали две тенденции. Во-первых, федеральная власть усилила перераспределение налогов в пользу федерального бюджета и контроль над регионами через бюджетную политику (от регионов в федеральный бюджет дополнительно перераспределены 1 п.п. налога на прибыль и часть акцизов, от муниципальных бюджетов в региональные – еще 15 п.п. НДФЛ).

Во-вторых, на регионы переложили дополнительные расходные обязательства (майские зарплатные указы) без роста объема трансфертов, что привело к дестабилизации бюджетов регионов – в одах резко увеличился их дефицит и долг. Федеральная помощь регионам заметно выросла лишь в 2018 году в связи с президентскими выборами. 

Управленческие траектории региональных властей

Примеры лучших административных решений в Татарстане, на юге Тюменской области, в Калужской и Воронежской областях еще на слуху, но экономический рост и приток инвестиций в них уже замедлились. При ухудшении экономических условий и ужесточении вертикали власти губернаторы перестают быть инициаторами развития.

Сегодня федеральный контроль над бюджетами регионов усилился, вырос вал отчетности по федеральным программам и указам, навязываемый сверху. Умение правильно отчитаться уже давно стало важнейшей компетенцией региональных управленцев.

Глав регионов меняют как перчатки, а в последние годы из центра все чаще присылают «молодых технократов» для контроля за регионами и проведения федеральной политики. Эта система уже привела к сбоям на выборах губернаторов, но в ответ федеральные власти только расширяют десантирование назначенцев из центра.

Мэры крупных городов в значительной мере утратили ресурсы и полномочия, почти везде отменены их прямые выборы. Вертикальная система зашла в тупик, она больше не служит интересам территориального развития. Но она пока обеспечивает контроль над регионами, а для федеральных властей это самое главное.

При отсутствии радикальных институциональных изменений будущее регионов России на ближайшее десятилетие в основном предопределено. Объективные барьеры на пути развития пространства сохранятся, их существенному снижению не поможет даже ожидаемый рост инвестиций в инфраструктуру, поэтому впереди нас ждет продолжение инерционных тенденций в экономике, финансах, демографии, миграции и процессе урбанизации.

Текст подготовлен для конференции «Российские реалии: государство, социум, гражданское общество» (декабрь 2018), организованной Сахаровским центром, Международным Мемориалом и Левада-центром

следующего автора:
  • Наталья Зубаревич