Больше полувека контроль над вооружениями был одной из ключевых составляющих двусторонних отношений между США и СССР, а затем Россией 1. Большую часть холодной войны он был и инструментом управления гонкой вооружений, и платформой для контактов между двумя сверхдержавами, и барометром не только состояния двусторонних отношений, но стабильности и безопасности в мире в целом — поскольку именно США и СССР преобладали на мировой арене. Более того, когда отношения между этими странами становились особенно напряженными, контроль над вооружениями мог даже выступать суррогатом этих отношений.

Eugene Rumer
Rumer, a former national intelligence officer for Russia and Eurasia at the U.S. National Intelligence Council, is a senior fellow and the director of Carnegie’s Russia and Eurasia Program.
More >

С окончанием холодной войны ситуация изменилась. С одной стороны, появилась возможность заключить ряд соглашений по контролю над вооружениями уже совершенно другого уровня — соглашений, которые раньше невозможно было даже себе представить. С другой стороны, политическое и идеологическое противостояние завершилось, и отношения между США и Россией значительно улучшились — стала меньше угроза ядерной конфронтации, и необходимость регулирования гонки вооружений с помощью контроля над ними тоже уменьшилась.

Этот благополучный этап закончился после того, как Россия аннексировала Крым в 2014 году и развязала необъявленную войну на Востоке Украины. Тем не менее процесс контроля над вооружениями не получил нового импульса. Напротив, сбой в российско-американских отношениях, который только усугубился после вмешательства России в ход президентских выборов в США в 2016 году, практически исключает возможность новых договоренностей и ставит под вопрос существование системы контроля над вооружениями в принципе. Эта система подвергается серьезному испытанию на прочность уже некоторое время — с тех пор как приостановлено участие России в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и появились сообщения о нарушениях ею Договора о ракетах средней и меньшей дальности (РСМД). Угрозу российско-американской системе контроля над вооружениями несут не только политические факторы, но и изменение стратегической обстановки — в том числе новые технологии и геополитические тенденции, которые ставят под сомнение актуальность существующей структуры контроля и необходимость ее сохранении для обеих сторон.

Последствия прекращения контроля над вооружениями — если до этого все же дойдет — предсказать сложно. Дело не только в том, что будет утрачен важнейший инструмент регулирования стратегического ядерного равновесия между Вашингтоном и Москвой, но и в том, что отсутствие контроля над вооружениями может вернуть нас назад в 1950-е, когда СССР и США реализовывали собственные программы без особой оглядки на соображения стратегической стабильности.

Но это лишь одно из возможных последствий. Вероятно, будут и другие. Так, конец российско-американского контроля над вооружениями может отразиться на отношениях США и Китая — равно как и России и Китая — в ядерной сфере. Последствия ликвидации российско-американской системы контроля над вооружениями, будь то в результате нынешнего конфликта между Москвой и Вашингтоном или под воздействием новых стратегических факторов, скорее всего, будут ощущаться далеко за пределами сферы российско-американских отношений.

Контроль над вооружениями как продолжение политики

История контроля над вооружениями СССР/России и США тесно связана с политическими отношениями двух стран. За их улучшением неизменно следовали успехи в сфере контроля над вооружениями. Когда же отношения Москвы и Вашингтона ухудшались, прогресс приостанавливался, а существовавшие соглашения подвергались критике с обеих сторон.

От «чем больше, тем лучше» до «чем меньше, тем лучше»

Создание ядерного оружия, появление у СССР и США ядерных арсеналов и средств их доставки оказало глубокое, поистине революционное воздействие на военную стратегию обеих сверхдержав. С появлением самолетов в начале XX века и особенно дальней авиации в 1940–50-х годах характер военных действий коренным образом изменился: теперь почти вся территория страны, а не только прифронтовая зона, подвергалась опасности вражеских налетов. Создание ядерного оружия и межконтинентальных баллистических ракет безмерно усилило эту угрозу: теперь вся страна могла быть стерта с лица земли за считаные минуты. В такой ситуации единственным реальным вариантом защиты стало сдерживание противника за счет угрозы гарантированного и столь же опустошительного ответного удара.

По мере того как Вашингтон и Москва наращивали и совершенствовали свои ядерные арсеналы, все глубже осознавая значение ядерного оружия, стало очевидно: потенциал для ответного удара жизненно необходим. Поэтому поддерживать свой арсенал на том же уровне, что и у другой стороны, и повышать его устойчивость в случае нападения стало государственной задачей номер один. В противном случае страна могла оказаться незащищенной. Так началась гонка вооружений.

Хотя в 1950-х годах предпринимались попытки если не ограничить гонку вооружений, то хотя бы управлять ей, они не принесли особых результатов. Отрезвляющее воздействие на Вашингтон и Москву оказал лишь Карибский кризис 1962 года, когда сверхдержавы оказались на грани взаимного ядерного уничтожения.

Шок от Карибского кризиса и осознание опасностей, связанных с необузданной гонкой вооружений, побудили Вашингтон и Москву переосмыслить двусторонние отношения и идеи контроля над вооружениями 2. Обе стороны убедились, что ядерная эскалация в условиях кризиса чрезвычайно опасна, и поняли, что необходимо наладить диалог. В 1963 году было подписано так называемое Соглашение о горячей линии и установлена прямая, надежная телефонная связь между Кремлем и Белым домом.

В июне 1967 года, сразу после Шестидневной войны между Израилем (его поддерживали США) и арабскими государствами (которые поддерживала Москва), в американском Глассборо состоялась встреча президента США Линдона Джонсона и председателя Совета министров СССР Алексея Косыгина. Непосредственным поводом для встречи был кризис на Ближнем Востоке, но в повестке дня появился и новый вопрос — о гонке вооружений между СССР и США. На том саммите советская сторона отвергла американское предложение, которое через пять лет все же привело к подписанию Договора о противоракетной обороне (ПРО), но уже сам факт того, что такое предложение было сделано, стал шагом к переговорам о контроле над вооружениями. Точно так же как сама встреча стала шагом к некоторому ослаблению напряженности между двумя сверхдержавами 3.

Переговоры начались лишь в 1969 году — подготовка к ним была приостановлена из-за советского вторжения в Чехословакию в 1968-м. Но чтобы завершить эти переговоры, понадобилось еще несколько лет и вступление в игру нового президента Ричарда Никсона, предложившего советскому руководству снизить уровень конфронтации. Наконец, в 1972 году был подписан Договор об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-I), касавшийся арсеналов стратегических средств доставки обеих стран. В том же году США и СССР заключили Договор по ПРО, ограничивший средства противоракетной обороны обеих стран, — чтобы не допустить появления общенациональных систем защиты от баллистических ракет. Заключив договор, Вашингтон и Москва признали: в основе их отношений в сфере стратегического ядерного оружия лежит доктрина взаимного гарантированного уничтожения (ВГУ) и понимание того, что в ядерной войне победителей не будет.   

Практически одновременное появление этих двух соглашений стало важной вехой. Ограничив свои стратегические наступательные системы, две сверхдержавы подтвердили, что понимают — бесконечное наращивание наступательных арсеналов не имеет смысла. Соглашение об отказе от охватывающих всю страну систем ПРО имело не меньшее значение: стороны соглашались, что пользы от таких систем нет. С этих двух договоров в советско-американских отношениях началась «эпоха ВГУ».

В 1974 году,  еще на волне  разрядки, президент Джеральд Форд и советский лидер Леонид Брежнев подписали во Владивостоке совместное заявление, где задавались параметры нового Договора ОСВ-II о дальнейшем ограничении советского и американского арсеналов. Однако политические отношения между Вашингтоном и Москвой постепенно ухудшались, и США все больше беспокоили намерения и возможности СССР, не охваченные соглашениями. Перспективы контроля над вооружениями становились все туманнее.

Несмотря на это, в июне 1979 года Брежнев и президент США Джимми Картер подписали Договор ОСВ-II. Однако в конце того же года после советского вторжения в Афганистан эпоха разрядки закончилась, и администрация Картера отозвала договор из сената, где его должны были ратифицировать. И хотя стороны договорились соблюдать ограничения, установленные ОСВ-II, и в 1980-х в основном соблюдали эту договоренность, процесс контроля над вооружениями остановился.

В начале 1980-х решение Москвы развернуть баллистические ракетные комплексы средней дальности РСД-10 «Пионер» (или SS-20, как их назвали в НАТО) и ответное решение НАТО о размещении в Европе баллистических ракет «Першинг-2» (Pershing II) и крылатых ракет наземного базирования спровоцировали самый серьезный кризис в отношениях между Востоком и Западом с 1962 года. В 1981 году США и СССР начали было переговоры о сокращении ракет средней и меньшей дальности, но они сорвались из-за отказа советской делегации продолжать обсуждение. Переговоры по этому вопросу — а также о сокращении стратегических арсеналов и предотвращении гонки вооружений в космосе — возобновились только в 1985 году.

В начале 1980-х сорвались не только переговоры о новых соглашениях: когда в 1983 году президент Рональд Рейган объявил о намерении США создать национальную систему ПРО в рамках Стратегической оборонной инициативы (СОИ), получившей неофициальное название «Звездные войны», под угрозой оказалась вся система контроля над вооружениями. Цель программы СОИ — «устранить угрозу со стороны баллистических ядерных ракет» — вступала в прямое противоречие с Договором по ПРО, а ее реализация стала бы нарушением этого договора. Инициатива Рейгана означала также отказ от логики ВГУ и предусматривала возможность — или по крайней мере обозначала намерение Вашингтона — пересмотреть стратегические отношения США с Советским Союзом с тем, чтобы они основывались не на угрозе ВГУ, а на ожидаемой эффективности ПРО. По мнению советского руководства, это открыло бы новую страницу гонки вооружений — сложившееся стратегическое равновесие оказывалось под угрозой из-за совершенствования американских технологий. Заверения Рейгана о готовности поделиться с СССР технологиями ПРО не убедили советских лидеров: они восприняли их как очередное проявление враждебных намерений Вашингтона.

Времена меняются

К 1985 году отношения Вашингтона и Москвы настолько ухудшились, что они почувствовали необходимость вернуться за стол переговоров — при этом обсуждение контроля над вооружениями оказалось заменой двустороннего политического диалога. Впрочем, по-настоящему переговорный процесс возобновился только после прихода к власти в СССР нового лидера-реформатора Михаила Горбачева — когда появилась перспектива новой разрядки. Это событие стало началом нового этапа в сфере контроля над вооружениями.

Важным шагом к возобновлению двустороннего процесса контроля над вооружениями стал саммит Горбачева и Рейгана в столице Исландии Рейкьявике в октябре 1986 года. В ходе переговоров два лидера даже обсудили возможность полной ликвидации ядерного оружия. И хотя этой благородной цели им достичь не удалось 4, встреча в Рейкьявике открыла путь к подписанию РСМД в 1987 году. Этот договор сам по себе стал важной вехой: впервые стороны договорились не просто об ограничении, а о ликвидации целого класса ракет.

Прекращение холодной войны привело и к другим прорывам в деле контроля над вооружениями. В 1990 году США, СССР вместе с союзниками по НАТО и Варшавскому договору заключили ДОВСЕ, предусматривавший сокращение обычных вооружений в Европе — а значит, и возможности наступательных операций на континенте, сорок лет служившем ареной напряженного военного противостояния. В 1991 году был подписан Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ): по нему США и СССР обязались урезать свои стратегические арсеналы. За ним последовал Договор СНВ-II, еще больше ограничивавший американский и теперь уже российский арсеналы.

Однако СНВ-II стал жертвой американских и российских внутриполитических процессов, а также изменения стратегических приоритетов обеих стран после окончания холодной войны. Президент России Борис Ельцин подписал договор, но столкнулся с сопротивлением в оппозиционной ему Думе, и ратификация застопорилась. Тем временем отношения между Москвой и Вашингтоном постепенно стали ухудшаться из-за возражений России против расширения НАТО и военных операций коалиции во главе с США на Балканах.

Американский сенат ратифицировал договор в 1996 году, но политический импульс, поддерживавший процесс контроля над вооружениями, постепенно сходил на нет 5. Позиция Соединенных Штатов по отношению к России стала более жесткой: буксующие реформы, война в Чечне, неприятие Москвой расширения НАТО и ее громкая поддержка режима Слободана Милошевича в Сербии — все это привело к тому, что российская политика тогдашнего президента Билла Клинтона стала все чаще и сильнее подвергаться критике.

Одним из лейтмотивов этой критики было обвинение администрации Клинтона в том, что она руководствуется ошибочными стратегическими приоритетами, в том числе и тогда, когда пытается всеми силами сохранить устаревшую американо-российскую систему контроля над вооружениями. Кондолиза Райс — тогда она была одним из ведущих экспертов Республиканской партии по внешней политике — во время предвыборной кампании 2000 года так отозвалась о Договоре по ПРО на страницах журнала Foreign Affairs: «Российские силы сдерживания в сравнении с американским ядерным арсеналом более чем достаточны, и наоборот. Но этот факт незачем больше фиксировать в договоре, который был заключен почти 30 лет назад и является пережитком эпохи весьма враждебных отношений между США и СССР». Реальные угрозы, с которыми сталкиваются США, отмечала Райс, связаны в первую очередь не с Россией, а с нарушителями режима ядерного нераспространения — Ираком и Северной Кореей. И настоящая задача Вашингтона — создать систему обороны от их ракет. Это противоречит Договору по ПРО, а значит, его необходимо денонсировать. С этим же были связаны безуспешные попытки администрации Клинтона прояснить некоторые аспекты Договора по ПРО, чтобы дать США возможность создать защиту от новых угроз.

Для Кремля, который в то время переживал один за другим экономические и политические кризисы, значение совместного с США контроля над стратегическими вооружениями тоже стало другим. Страх ядерной конфронтации с Америкой отступил. Соединенные Штаты финансировали программы по ликвидации частей и обеспечению  безопасности советского ядерного арсенала. Для руководства страны главной задачей было выбраться из  цикла кризисов и сохранить поддержку Вашингтона в вопросе предоставления Москве финансовой помощи от международного сообщества.

Для России цель заключалась не в ограничении — и тем более сокращении — стратегического арсенала, а в том, чтобы поддерживать в рабочем состоянии существующий арсенал. Для российских военных стремление США к пересмотру договора по ПРО означало, что в будущем Америка может получить безусловное стратегическое превосходство за счет более совершенных оборонительных и наступательных систем, чем те, что Россия с таким трудом пыталась сохранить. Договор СНВ-II стал заложником этой ситуации: его ратификация в Думе была привязана к обязательству США не выходить из Договора по ПРО.

На пути к стратегическому расцеплению

Избрание президентом Джорджа Буша-младшего и приход в Белый дом республиканской администрации изменили динамику двустороннего процесса контроля над вооружениями. Недовольство новой администрации ограничениями, которые накладывали на стратегическую политику США соглашения времен холодной войны, выразилось в радикальном шаге — одностороннем выходе из Договора по ПРО на том основании, что он устарел.

Более того, утверждали представители администрации Буша, теперь, когда США и Россия больше не участвуют в гонке вооружений, двусторонний контроль над вооружениями теряет смысл. Согласно этой логике, обеим странам нужно дать возможность без помех развивать и строить свои ядерные силы, не беспокоиться о том, что делает другая сторона — они ведь больше не противники. Несомненно, подобные аргументы пусть косвенно, но были связаны с точкой зрения, что Россия находится в состоянии необратимого упадка и ее значение на мировой арене будет все больше снижаться.

США официально вышли из Договора по ПРО в 2002 году. Россия в ответ вышла из Договора СНВ-II, который она все же ратифицировала двумя годами ранее, в начале президентского срока Владимира Путина. Договор СНВ-II так и не вступил в силу, потому что Россия дополнила его условиями, которые должны были заставить США не выходить из Договора по ПРО, а потому неприемлемыми для Вашингтона. Это был важный шаг к стратегическому разъединению или расхождению России и США, но у администрации Буша такое развитие событий, судя по всему, не вызвало тревоги.

Чтобы уладить разногласия с Россией, Буш в 2002 году подписал новое соглашение по контролю над вооружениями — Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП), его еще называют Московским договором. Россия, еще не оправившаяся от тяжелейшего кризиса 1990-х, была заинтересована в заключении с США обязывающего соглашения об ограничении стратегического потенциала Америки. Вашингтону же договор давал куда больше (по сравнению с предыдущими соглашениями по контролю над ядерными вооружениями) пространства для маневра в ядерной политике, к чему и стремилась администрация Буша.

В дальнейшем, пока Буш оставался на посту президента, полноценная программа совместного с Россией контроля над вооружениями не входила в число американских приоритетов. Главные задачи были связаны с войной с террором, угрозой распространения ядерного оружия и выросшей из этого угрозой ядерного терроризма, а также созданием системы ПРО для противодействия этим угрозам. Политические отношения с Россией — об ухудшении которых говорили среди прочего заявление Москвы о приостановке участия в ДОВСЕ (что на деле равнялось выходу из него) и угрозы выйти из РСМД — совсем испортились в 2008 году, после российско-грузинской войны. Эти события вместе оказались серьезнейшим препятствием для заключения новых договоренностей в сфере контроля над вооружениями — не говоря уж об отсутствии такого желания у администрации Буша.

Лебединая песня контроля над вооружениями?

Смена администрации и появление у США новых политических и стратегических приоритетов после победы на президентских выборах Барака Обамы в 2008 году оживили процесс двустороннего контроля над вооружениями. К моменту инаугурации Обамы отношения США и России были в наихудшем со времен холодной войны состоянии и остро нуждались в перезагрузке. Она была на руку и администрации Обамы, в том числе и из-за продолжающейся войны в Афганистане, поддержки президентом идеи ядерного разоружения и необходимости поиска международного консенсуса, чтобы остановить иранскую ядерную программу. В 2009 году перспективы перезагрузки выглядели многообещающе — это было похоже на начало перестройки, и мог произойти похожий прорыв: в 2008-м в России избрали президентом Дмитрия Медведева — более молодого и, казалось, более прогрессивного лидера, чем Путин. И контроль над вооружениями был идеальным инструментом, чтобы дать новый импульс двусторонним отношениям в целом.

О положительных переменах свидетельствовало то, как быстро — уже в 2010 году — был подготовлен и подписан Договор СНВ-III, названный в Америке «Новым СНВ». Уже само это название говорило как о готовности начать заново, так и о связи с прошлыми соглашениями в области контроля над вооружениями. СНВ-III, заменивший Московский договор 2002 года, предусматривает сокращение общего количества стратегических средств доставки и номинальное снижение дозволенного лимита на развернутые боеголовки. При этом из-за одобренной обеими сторонами причудливой методики зачета боеголовок их реальное количество не уменьшается — и стороны даже вправе иметь больше боезарядов, чем разрешалось Московским договором 6. Кроме того, в договор были включены важные элементы режима верификации из СНВ-I. Соглашение стало важным шагом для обеих сторон. Оно приближало цель, поставленную Обамой — ядерное разоружение, и гарантировало американским специалистам по стратегическому планированию определенную гибкость, не загоняя их в жесткие рамки при создании оптимальной структуры ядерных сил. Для российской стороны важно было ограничение не только ядерных стратегических средств США, но и стратегических сил и средств в целом, в том числе некоторых неядерных систем, еще не развернутых, но вызывавших все большую озабоченность у российского руководства.

Перезагрузка, однако, оказалась недолгой. Двусторонние отношения снова ухудшились — прежде всего после возвращения Путина в Кремль в 2012 году и после того, как американские официальные лица его публично осудили за авторитарные методы. В 2013 году Обама предложил Путину начать новый раунд переговоров о контроле над вооружениями, но получил отказ. При этом логика российской стороны отчасти повторяла логику ее прежних претензий к сокращению стратегических вооружений: поскольку США создают систему противоракетной обороны и не связаны более Договором по ПРО, дальнейшие сокращения стратегических арсеналов могут со временем разрушить стратегическое ядерное равновесие между США и Россией и позволить Вашингтону добиться стратегического превосходства над Москвой 7. Более того, как отмечали российские представители, сокращение американских и российских арсеналов означало бы необходимость включить в стратегический баланс сил ядерные потенциалы других стран — Китая, Франции и Великобритании.

Отказ России от дальнейшего сокращения ядерных вооружений и привязка процесса к ПРО свидетельствуют о том, что командование ее ядерными силами все еще придерживается концепции ВГУ. Если США после холодной войны несколько раз пытались выйти за пределы ВГУ и уменьшить значение России в собственном стратегическом планировании, то российская сторона по-прежнему верна ВГУ. Попытки американцев внедрить новые концепции, например взаимной гарантированной стабильности — когда ни у одной из сторон нет средств и намерений добиться превосходства над другой, — не нашли в России особой, а то и вовсе никакой поддержки 8.

Политическая обстановка как в Вашингтоне, так и в Москве перестала благоприятствовать развитию двусторонних отношений, и появление новых соглашений о контроле над вооружениями стало еще менее вероятным — особенно после того, как в 2014 году кризис на Украине перерос в конфликт, который многие называют новой холодной войной. Атмосферу взаимного недоверия и враждебности усугубили данные о вмешательстве России в американские президентские выборы 2016 года.

Другой серьезный удар по процессу контроля над вооружениями был нанесен, когда США обнаружили, что Россия в нарушение РСМД испытывает, а затем и развертывает крылатые ракеты наземного базирования. На обвинения Вашингтона Россия ответила, что отрицает факт каких-либо нарушений со своей стороны, и сама обвинила США в том, что они размещают свои противоракеты на носителях, запрещенных договором РСМД 9.

Значение этих событий для контроля над вооружениями трудно переоценить. И в Вашингтоне, и в Москве поговаривают о возможности выхода из РСМД. По Закону об ассигнованиях на национальную оборону, принятому в 2018 году, Министерству обороны США выделяются средства на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по ракете средней дальности, что само по себе не является нарушением РСМД, но при необходимости даст Соединенным Штатам возможность развернуть собственные ракеты в ответ на предполагаемые действия Москвы.

Не похоже, что токсичный политический климат, в котором существуют двусторонние отношения как в Вашингтоне, так и в Москве, будет меняться. Практически все эксперты согласны, что все так и останется, пока пост президента России занимает Владимир Путин — то есть до 2024 года, а то и дольше. В этих условиях никакое соглашение по контролю над вооружениями — даже если оно будет заключено, что само по себе крайне маловероятно, — не пройдет ратификацию в американском сенате. Таким образом, СНВ-III, подписанный в 2010 году и ратифицированный в 2011-м, скорее всего, надолго останется последним договором о контроле над вооружениями между США и Россией. О новых соглашениях и говорить нечего — обеим сторонам придется приложить недюжинные усилия, если они хотят сохранить хотя бы РСМД и СНВ-III, срок которого истечет в 2021 году.

Выводы, последствия и необходимые меры

Ситуация вокруг контроля над вооружениями сложилась тревожная. Большую часть послевоенного периода этот процесс зависел от политической обстановки. Когда отношения между Вашингтоном и Москвой улучшались, заключались и новые соглашения по контролю над вооружениями. Когда же они ухудшались, это негативно отражалось на процессе контроля над вооружениями. Временами, когда конфликты между двумя странами достигали опасной черты, переговоры по контролю над вооружениями помогали ослабить напряженность.

Нынешнее противостояние между Москвой и Вашингтоном обещает быть долгим, и, похоже, обе столицы настроены к новым предложениям по контролю над вооружениями столь же, а то и более враждебно, чем в самые «морозные» периоды холодной войны. Нет признаков того, что переговоры по контролю над вооружениями способны снова проложить путь к улучшению российско-американских отношений. Если следовать логике, по которой развивались такие эпизоды в прошлом — Карибского кризиса и кризиса из-за размещения ракет средней дальности в 1980-х, — то нынешние российско-американские отношения должны еще ухудшиться, прежде чем ситуация вынудит обе стороны вернуться за стол переговоров по контролю над вооружениями, чтобы отступить от конфронтации. Впрочем, нет никаких гарантий, что эта логика еще работает.

Договоры по контролю над вооружениями отступают в прошлое

Зависимость контроля над вооружениями от политического контекста — лишь часть проблемы. С тех пор как в эпоху глобального соперничества сверхдержав возникла эта двусторонняя система, стратегические мотивы США и России изменились. Так что возобновление российско-американских переговоров по контролю над ядерными вооружениями откроет путь к решению лишь части стратегических проблем, с которыми сталкиваются Вашингтон и Москва. Чтобы разобраться с более современными проблемами, придется договариваться о расширении диалога — его темами должны стать ПРО, новые средства и допустимые действия в кибернетической сфере, а также целый ряд новых или еще только появляющихся ядерных и обычных систем вооружений. Некоторые из этих систем — пока они находятся в разработке, — возможно, не запрещены существующими договорами, но способны подорвать эти соглашения, а то и сделать их полностью устаревшими. Некоторые из таких систем разрабатываются в Китае, который не подписывал ни один из подобных договоров 10.

Так, существующие договоры практически не учитывают последствий изменения геополитической ситуации в Европе из-за расширения НАТО, совершенствования неядерного оружия и работ по миниатюризации ядерных боезарядов. Это сочетание геополитических изменений и технического прогресса может создать угрозу для тех целей по обе стороны разделительной линии между Россией и НАТО, которые раньше были уязвимы только для ударов ядерных вооружений с большей дальностью и разрушительной силой, подпадающих под действие существующей системы контроля над вооружениями. Внешняя и внутренняя империи СССР канули в Лету, и теперь важнейшие центральные российские территории и НАТО гораздо более уязвимы, чем во времена холодной войны, и в случае кризиса это может существенно дестабилизировать обстановку. При этом начало диалога между Вашингтоном и Москвой о новых и будущих системах, присутствие которых на европейском театре даст дестабилизирующий эффект, крайне маловероятно.

Таким образом, контроль над вооружениями находится под угрозой не только из-за сложившейся в Вашингтоне и Москве политической ситуации, определяющей характер двусторонних отношений. Он может потерять актуальность для обеих сторон из-за более насущных проблем, связанных с новыми геополитическими вызовами и развитием технологий.

Совершенствование американского и российского ядерного потенциала, — например, повышение точности и создание ядерных боеприпасов малой мощности (согласно «Обзору ядерной политики США», такие работы ведутся обеими странами) — остается за рамками существующей системы контроля над вооружениями, нацеленной на количественное ограничение ядерных арсеналов. Но в нынешней политической атмосфере вероятность создания новой системы, которая учитывала бы качественные аспекты российских и американских военных программ, крайне мала.

Возможно, именно представление о том, что система контроля над вооружениями устарела, стало одной из причин, побудивших Кремль дать добро на разработку ракеты в нарушение РСМД. Москва уже больше десяти лет заявляет, что договор не соответствует современным реалиям, а его соблюдение наносит ущерб интересам России. Если те, кто отвечает в России за стратегию национальной безопасности, считают, что договор не мешает США создавать новые системы, способные поразить важнейшие российские объекты, то риск, связанный с нарушением РСМД, вряд ли их остановит. Официальный выход из договора был бы воспринят мировым сообществом негативно, в то время как факт нарушения можно просто отрицать. Вероятно, руководство России решило, что риск, связанный с нарушением договора, не так уж велик по сравнению с преимуществами от разработки целого класса ракет, которые помогут России противостоять новым угрозам как в Европе, так и в Азии 11.

Высокопоставленные представители российских вооруженных сил давно уже говорят, что РСМД мешает им создавать силы и средства для борьбы с этими и другими угрозами. Повышение статуса российской армии в обществе и политической жизни после успехов в Крыму, на Востоке Украины и в Сирии, которые широко освещались и постоянно публично обсуждаются, обернулось усилением роли военных в принятии решений в области национальной безопасности. В данном случае аргументы военных, возможно, пересилили другие соображения, и в результате ракеты средней дальности были развернуты.

Если так обстоят дела, у США становится меньше оснований участвовать в режиме контроля над вооружениями с Россией. Возникают вопросы о его целесообразности в свете избирательного обращения России с подписанными ею соглашениями. Речь идет не только о РСМД, но также о ДОВСЕ и — согласно сообщениям об отравлении бывшего офицера российской военной разведки и его дочери в английском городе Солсбери в марте 2018 года — Конвенции о запрещении химического оружия. Более того, эти нарушения происходят на фоне пренебрежительного отношения российских властей и к другим международным обязательствам. Так, Москва, несомненно, нарушает положения Будапештского протокола 1994 года о безопасности и территориальной целостности Украины, а также Соглашение о создании Содружества независимых государств и Парижскую хартию для новой Европы, обязывающие Россию уважать суверенитет, независимость и территориальную целостность соседних стран.

Разрушение из-за действий России системы политических и военных соглашений, сложившейся после окончания холодной войны, заставляет задуматься: не отвергает ли Москва не только систему контроля над вооружениями, унаследованную от холодной войны и сохранившуюся после ее окончания, но и все договоренности в сфере безопасности, достигнутые с Западом после завершения этого противостояния. Возможно, она строит ревизионистские планы создания альтернативной системы, которая будет  выходить за пределы контроля над вооружениями. Он действительно долгое время служил основой отношений между Востоком и Западом и придавал этим отношениям определенную стабильность. Однако это происходило во в целом враждебной атмосфере, и Вашингтон с Москвой ожидали друг от друга очень немногого. После холодной войны началась новая эпоха сотрудничества между странами, которые прежде были противниками, и, несмотря на то что с 2014 года отношения между Востоком и Западом ухудшаются, взаимные ожидания — пусть в последнее время они и снизились — и по сей день остаются гораздо выше, чем во время холодной войны. Считать, что в нынешних обстоятельствах контроль над вооружениями сможет выполнять все ту же стабилизирующую функцию, было бы опрометчиво. Более реалистичный вариант — не надеяться, что контроль над вооружениями вынесет на себе или спасет отношения между двумя странами, а устанавливать новые отношения с Россией и искать в их рамках место для контроля над вооружениями.

Назад в будущее?

Несмотря на политику стратегического расцепления, которую проводила администрация Джорджа Буша-младшего, США и Россия по-прежнему учитывают стратегические позиции друг друга. Так, в «Обзоре ядерной политики США», подготовленном в 2018 году, России уделено основное внимание.

Выход обзора вскоре после публикации «Стратегии в области национальной безопасности» и «Стратегии в области национальной обороны» стал важным и однозначным сигналом: внимание Вашингтона переключается на конкуренцию великих держав — Китая, России и США, и он не намерен отдавать соперникам преимущество, что в Москве и Пекине, скорее всего, будет истолковано как слегка закамуфлированное заявление о военном превосходстве. США также дают понять, что в центре этого соревнования вновь будет находиться ядерное оружие.

С одной стороны, тот факт, что администрация Дональда Трампа вновь стала уделять внимание соперничеству великих держав, означает, что курс администрации Буша на стратегическое расцепление с Россией теперь дело прошлое. Россия рассматривается как противник, а потому должна входить в стратегическое уравнение, определяющее ядерную политику США. С другой стороны, подход администрации Трампа к внешней политике по принципу «Америка прежде всего» применительно к ядерной стратегии может означать, что Соединенные Штаты теперь намерены в одностороннем порядке совершенствовать свои стратегические силы и средства, в том числе ПРО, а не руководствоваться соображениями стратегической стабильности. Это, в свою очередь, может означать, что по крайней мере на уровне идеи Вашингтон собирается выйти за рамки ВГУ и добиваться стратегического превосходства.

В сочетании с кризисом, а возможно — и крушением двустороннего контроля над вооружениями это может привести к такой же ситуации, как в 1950–60-х годах, до начала активных и последовательных усилий по ограничению гонки вооружений. Поскольку и Россия, и США стремятся к совершенствованию своих арсеналов и внедряют технические новшества как в наступательные, так и в оборонительные системы, стратегическое соперничество, скорее всего, станет более сложным и дорогостоящим делом, чем в сравнительно простую эпоху количественного состязания между Америкой и Советским Союзом. При этом недостаток информации о потенциалах друг друга и склонность ожидать худшего, с которой трудно бороться, несут в себе риск все большей дестабилизации стратегических взаимоотношений.

Что можно сделать

Способов решить эту проблему, по крайней мере в краткосрочной перспективе, не так уж много — если они вообще существуют. Политические и геополитические разногласия между Москвой и Вашингтоном и растущая вероятность того, что традиционные меры в рамках двустороннего контроля над вооружениями не смогут серьезно помешать обеим сторонам добиваться качественного превосходства своих стратегических арсеналов, увеличивают опасность возникновения российско-американской гонки вооружений, чреватой дестабилизацией обстановки.

Шансы на сохранение нынешнего режима контроля над вооружениями, не говоря уже о заключении новых соглашений, снижаются из-за того, что обе страны оказались в тупиковой ситуации из-за обвинений Вашингтоном России в нарушении РСМД и контробвинений Москвы. Притом что некоторые политики в Вашингтоне выступают за выход из РСМД, американская сторона (в том числе высокопоставленные чиновники из администрации Трампа) все же выдвинула ряд предложений, направленных на решение проблемы соблюдения Россией этого договора. Но вряд ли это сработает.

Перспективы продления СНВ-III после истечения его срока действия в 2021 году также не выглядят обнадеживающими. В некоторых американских предложениях продление СНВ-III увязывается с судьбой РСМД и зависит от возврата России к соблюдению этого договора. Когда СНВ-III утратит свою силу, количественные ограничения на американский и российский арсеналы больше не будут действовать. При этом Россия уже давно озабочена проблемой ПРО и техническим превосходством США в целом, что сказывается на ее отношении к контролю над вооружениями. Эти два обстоятельства не оставляют сторонам особого пространства для маневра.

Некоторые из шагов, которые предлагают совершить американские эксперты в ответ на нарушение Россией РСМД, не только не помогут вернуть Москву к соблюдению договора, но способны ухудшить ситуацию. Любые попытки США привезти ракеты средней дальности в Европу гарантированно спровоцируют мощную волну протестов и могут привести к серьезному, а то и фатальному расколу в Атлантическом альянсе.

Реализация предложения о выходе США из РСМД в ответ на российские нарушения приведет к контрпродуктивному результату и будет только на руку Кремлю. Москва неоднократно отвергала американские обвинения в нарушении договора и, несомненно, использует выход США из него в пропагандистских целях, чтобы вбить клин между Вашингтоном и его европейскими союзниками и оправдать собственные действия, представив их как ответные меры.

Выход США из договора Москва сможет использовать не только в пропагандистских целях — он развяжет ей руки для развертывания ракет средней дальности. Тогда Соединенным Штатам придется вести борьбу за развертывание в ответ собственных ракет — и эта борьба будет очень трудной из-за оппозиции со стороны европейской общественности, которую, несомненно, будут подстегивать российские информационные операции. В результате возникнет ситуация как в начале 1980-х, когда во время ракетного кризиса целостность НАТО подверглась серьезному испытанию. На сей раз, однако, шансов, что альянс переживет такой кризис, гораздо меньше.

Идея привязать продление СНВ-III к соблюдению Россией РСМД также сопряжена с определенными рисками. Если СНВ-III не будет продлен, США и Россия лишатся единственного оставшегося договора по контролю над вооружениями, который обе стороны соблюдают, не обвиняя друг друга в нарушениях. С утратой СНВ-III исчезнет и один из основополагающих элементов дискуссии о стратегической стабильности и серьезных механизмах верификации, а также плацдарм, с которого, когда стороны этого пожелают, можно будет начать обсуждение будущих договоров по контролю над вооружениями. Сохранение и продление договора не такая уж большая цена за эти преимущества, особенно в тот момент, когда у Москвы и Вашингтона осталось немного других каналов для диалога, пусть даже этот диалог не дает особых результатов и не может остановить движение двусторонних отношений по нисходящей. Более того, хотя в российско-американской гонке вооружений качество становится важнее, чем количество, отказ от ограничения размера арсеналов еще больше осложнит ситуацию.

Наилучший путь для возвращения России к соблюдению РСМД — энергичная дипломатическая и медийная кампания в Европе и Азии, которая привлекла бы внимание к нарушениям Москвы и мобилизовала союзников и партнеров США для давления на нее, а также подтвердила приверженность США этому договору. Публичная кампания должна сопровождаться непубличным дипломатическим диалогом с Россией, в рамках которого ей будет предложен четкий маршрут к устранению нарушений договора. Гарантированного успеха этот вариант не дает, но он может обеспечить достаточно мощное давление международного сообщества на Россию, чтобы заставить ее как минимум всерьез вести диалог по этому вопросу.

Политические отношения Москвы и Вашингтона, скорее всего, останутся в точке замерзания, но они могут договориться хотя бы начать предварительное обсуждение общих контуров новой системы, которая поможет ограничить стратегическое соперничество 12. Риск и цена начала такого диалога, скорее всего, будут минимальными, а в долгосрочном плане игра, возможно, стоит свеч. Подобные официальные дискуссии можно и нужно дополнить диалогом в рамках неофициальной дипломатии второго трека между российскими и американскими экспертами, чей неофициальный статус позволит обсуждать тему более широко, чем в  официальных каналах.

Если итогом таких дискуссий станут творческие идеи для решения спорных вопросов, связанных с нарушением Россией соглашений по контролю над вооружениями и контробвинениями Москвы в адрес США, это можно только приветствовать, но диалог нельзя ограничивать проблемами существующих договоров — его повестка должна быть шире. В нее следует включить среди прочего такие темы, как новый подход к контролю над вооружениями, новые определения стратегической стабильности, угрозы стратегической стабильности, ПРО и роль других ядерных держав. Необходимо также проанализировать вероятные последствия крушения нынешней системы контроля и перехода обеих стран к безудержной гонке вооружений для стратегических взаимоотношений России и Соединенных Штатов.

Существующие предложения по выходу из тупиковой ситуации с РСМД и контролю начавшейся гонки вооружений дают основания предполагать: если Москва и Вашингтон проявят политическую волю, техническое решение проблемы найти можно. Но анализ политического климата обеих столиц не оставляет сомнений: политической воли для выхода из тупика и улучшения отношений там нет. Контроль над вооружениями не только не спасет эти отношения, но и может стать их жертвой.

Однако Кремлю и Белому дому следует сосредоточить внимание не на контроле над вооружениями как таковом, а на общей динамике российско-американских отношений. Диалог — пусть сейчас он и выглядит маловероятным — насущно необходим именно потому, что эти отношения ухудшаются. Говорить следует не только о контроле над вооружениями, но и двусторонних отношениях в принципе, целях и ожиданиях обеих сторон, раздражителях и взаимных претензиях. Только так, разрядив атмосферу, две столицы — даже оставаясь соперниками — смогут нащупать путь вперед, установить какие-то «правила дорожного движения», стабилизировать отношения и найти в них место для контроля над вооружениями.

Этот диалог, с учетом уровня взаимного недоверия и враждебности между правительствами двух стран, тоже лучше всего начать в рамках неофициальной дипломатии  второго трека. Такие дискуссии, даже если их будут вести не официальные лица, могут помочь участникам переговоров на государственном уровне. Если диалог будет налажен, он позволит подготовить почву для будущего стратегического взаимодействия и поможет сохранить элементы прежней системы в качестве полезной временной меры, а то и фундамента для новых договоренностей. Закономерность, выработавшаяся за годы холодной войны, может стать обратной — не диалог в рамках контроля будет спасать двусторонние отношения, а диалог в рамках двусторонних отношений может спасти контроль над вооружениями.

Автор выражает признательность Джеймсу Эктону, Франклину Миллеру, Роберту Нурику, Ричарду Сокольскому, Дмитрию Тренину и Эндрю Вайсу за комментарии к черновому варианту статьи. Что же касается ее содержания, то ответственность за него несет только автор.

Юджин Румер — в прошлом сотрудник Национального разведывательного совета США, где возглавлял работу по России и Евразии. В настоящее время — старший научный сотрудник и директор Российско-Евразийской программы Фонда Карнеги за Международный Мир.

Примечания


1 В данной статье речь идет в первую очередь о двустороннем контроле над ядерными вооружениями России и США, а не об усилиях по ограничению тактического ядерного оружия, обычных вооружений в Европе или общемировой проблеме распространения ядерного оружия.

2 Dobrynin A. In Confidence: Moscow’s Ambassador to American’s Six Cold War Presidents (1962–1986). — N. Y.: Times Books/Random House, 1995. — P. 93.

3 Ibid, p. 162–167.

4 Одним из главных условий, на которых Горбачев был согласен на полную ликвидацию ядерного оружия, было обязательство США не выходить из Договора по ПРО. Однако для Рейгана это условие было неприемлемо, поскольку он был приверженцем программы СОИ. Настойчивые требования Горбачева отказаться от СОИ были проявлением давней озабоченности СССР по поводу создания американской системы ПРО. Эта озабоченность сохраняется и по сей день.

5 По какому пути развития пойдет Россия, было непонятно, и эта неуверенность отразилась также в «Обзоре ядерной политики США» за 1994 год, где говорилось: с одной стороны, Соединенные Штаты находятся «на пороге десятилетия плановых сокращений», но с другой — должны сохранить способность подстраховаться «от непредвиденных изменений в будущем» с «необходимой гибкостью». В официальном заявлении Министерства обороны США в связи с публикацией обзора отмечалось: «СНВ-I еще не вступил в силу, а СНВ-II пока не ратифицирован. По этой причине, а также из-за неопределенности перспектив динамичных политических и экономических перемен, все еще продолжающихся на территории бывшего СССР, мы в данном обзоре делаем два вывода. Во-первых, мы считаем, что идти на более глубокие сокращения, чем предусмотрено ОЯП, было бы в настоящее время неблагоразумно. Во-вторых, мы предприняли несколько шагов, позволяющих в течение ближайшего десятилетия при необходимости нарастить наши ядерные силы до прежнего уровня… В результате в ОЯП найден необходимый баланс между реакцией руководства США на меняющуюся международную обстановку и возможностью застраховаться от неопределенности будущего». См. Office of Assistant Secretary of Defense (Public Affairs). — DoD Review Recommends Reduction in Nuclear Force, press release. — 1994, September 22 // http://www.nukestrat.com/us/reviews/dodpr092294.pdf.

6 Подробнее об этом и о специфической системе зачета боеголовок в СНВ-III см. Kristensen H. M. New START Treaty Has New Counting. — Federation of American Scientists. — 2010, March 29 // https://fas.org/blogs/security/2010/03/newstart/; Woolf A. F. The New START Treaty: Central Limits and Key Provisions. — Congressional Research Service. — 2018, February 5 // https://fas.org/sgp/crs/nuke/R41219.pdf.

7 Свою роль здесь сыграло и беспокойство России по поводу разработки Соединенными Штатами неядерных стратегических систем.

8 Идея выхода за рамки ВГУ может трактоваться по-разному — не только как шаг к взаимной гарантированной стабильности, но и как средство достижения стратегического превосходства.

9 Весьма полезный общий анализ ситуации с обвинениями и контробвинениями в связи с РСМД, проведенный бригадным генералом в отставке Кевином Райаном, который прежде служил военным атташе США в России, а ныне работает в Белферовском центре Гарвардской школы имени Кеннеди, см. в: Ryan K. After the INF Treaty: An Objective Look at US and Russian Compliance, Plus a New Arms Control Regime. — Russia Matters. — 2017, December 7 // https://www.russiamatters.org/analysis/after-inf-treaty-objective-look-us-and-russian-compliance-plus-new-arms-control-regime. Весьма интересна и работа бывшего посла Стивена Пайфера из Института Брукингса и Оливера Майера из Немецкого института по международным отношениям и проблемам безопасности. См.: Pifer S., Meier O. Are We Nearing the End of the INF Treaty? — Arms Control Today 48. — 2018, January/February // https://www.armscontrol.org/act/2018-01/features/we-nearing-end-inf-treaty.

10 Norris G. China Takes Wraps Off National Hypersonic Plan. — Aviation Week and Space Technology. — 2017, April 10; Norris G. Classified Report on Hypersonics Says U. S. Lacking Urgency. — Aviation Week and Space Technology. — 2017, February 20; Norris G. U. S. Air Force Plans Road Map to Operational Hypersonics. — Aviation Week and Space Technology. — 2017, July 27.

11 Это, кстати, напоминает некоторые заявления американских официальных лиц, которых беспокоит не Россия, а Китай: они считают, что РСМД ограничивает действия США на Тихоокеанском театре. См.: Pifer S., Meier O. We Nearing the End of the INF Treaty? — Arms Control Assosiation. — 2018, January/February // https://www.armscontrol.org/act/2018-01/features/we-nearing-end-inf-treaty.

12 Первый такой диалог состоялся в сентябре 2017 года. Продолжение планировалось в марте 2018 года, но было отложено на неопределенный срок. С сентября 2017 года американо-российские отношения только ухудшились, и признаков улучшения в ближайшее время не наблюдается. Это ставит под вопрос качество, масштаб и потенциал влияния этого диалога. В частных беседах некоторые участники называли его непродуктивным.