В марте 2017 года на встрече вышедших в отставку высокопоставленных военных и разведчиков России и США российские участники спросили американских коллег, улучшатся ли отношения между двумя странами при новоизбранной администрации в Вашингтоне. Американцы не знали, как на это отвечать, учитывая, что на тот момент администрация Трампа была у власти всего два месяца.

Сейчас, после публикации краткой версии новой Стратегии национальной обороны в январе 2018 года, ситуация прояснилась. В ближайшем будущем отношения двух стран более дружественными не станут. «Главной проблемой национальной безопасности США теперь является межгосударственная стратегическая конкуренция, а не терроризм, — говорится в новой стратегии. —Ключевой приоритет — это долгосрочная стратегическая конкуренция с Китаем и Россией».

Полагаю, российским экспертам по Соединенным Штатам трудно вычислить, как изменится военная политика Вашингтона по отношению к России при президенте Трампе. (Это трудно понять даже нам, американцам.) Трамп много раз подчеркивал, что видит области для сотрудничества и верит в возможность договариваться с президентом Путиным. Но Трамп не единственный, кто принимает решения в американской внешней политике.

У Конгресса есть право выделять (или не выделять) средства на конкретные внешнеполитические инициативы. Такие институты, как Госдепартамент, министерство обороны и разведсообщество США, имеют достаточно большой опыт в сфере международных отношений, для того чтобы повлиять на президента и Конгресс. К примеру, несмотря на планы Трампа наладить связи с Москвой, обе палаты Конгресса по ряду причин ужесточили санкции против России, ссылаясь в том числе на продолжающийся конфликт на Украине и предполагаемые нарушения Россией договоров о вооружениях.

После окончания холодной войны стратегические документы правительства США в сфере военной стратегии — такие как Стратегия национальной безопасности, Стратегия национальной обороны и Национальная военная стратегия, — были доступны в полном объеме, что позволяло подробно вникнуть в логику американских военных стратегов. Но в 2016 году контролируемый республиканцами Конгресс и президент-демократ приняли закон, изменивший процесс подготовки и распространения этих документов. Теперь они в целом засекречены, а публикуются только их краткие версии.

Так как же понять оборонную политику США в отношении России? И в чем конкретно состоит эта политика?

Рамки для отношений

Прежде всего стоит помнить, что «политика — это все, что правительство говорит или делает». Нужно не только читать официально опубликованные стратегии и заявления лидеров, но и обращать внимание на действия этих лидеров и государственных структур. Во многих случаях заявления и действия соответствуют друг другу, но, когда они расходятся, нужно определить, что именно является корректным отражением политики США.

К примеру, можно рассмотреть инициативы в сфере обороны, на которые выделяет средства Конгресс. В военном бюджете на 2018 год Конгресс в ответ на предполагаемое нарушение Россией Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД) санкционировал выделение $58 млн для министерства обороны, чтобы начать разработку новых ракет наземного базирования средней дальности. Если Конгресс в дальнейшем реально выделит средства на этот проект, это «действие» подкрепит «заявление», которое содержится в решении Конгресса. Если же этого не произойдет, то нам останется только гадать, каков истинный курс.

Чтобы в полной мере понять логику американской военной стратегии в 2018 году, нужно прочесть не только краткую версию Стратегии национальной обороны, но и как минимум несекретную версию Стратегии национальной безопасности (опубликованную в декабре 2017 года), краткую версию Национальной военной стратегии (когда она будет опубликована) и Обзор ядерного потенциала (опубликованный 2 февраля 2018 года). Несмотря на наличие других стратегических документов, для выявления общей стратегии в сфере обороны важнее всего изучить эти четыре. Даже если в опубликованных документах нет многих деталей, включенных в засекреченные версии, они все же позволяют увидеть основное направление американской военной стратегии.

В соответствии с законом 114–328 (от 23 декабря 2016 года), Стратегия национальной обороны (СНО) формулирует основные задачи министерства обороны, позволяющие ему реализовать требования Стратегии национальной безопасности (СНБ), утвержденной президентом. В свою очередь, председатель объединенного комитета начальников штабов публикует Национальную военную стратегию, которая конкретизирует, как армия будет выполнять задачи, поставленные министерством обороны. Эти стратегические документы дают военным представление о приоритетах министерства обороны.

Что нового для России в ключевых стратегических документах?

• Предыдущие стратегии в сфере обороны рассматривали Китай и Россию как региональные державы и возможные угрозы регионального масштаба, но в стратегии 2018 года они рассматриваются как глобальные державы, имеющие глобальное влияние, и как главные противники Америки (СНО).

• «Главной проблемой национальной безопасности США теперь является межгосударственная стратегическая конкуренция, а не терроризм» (СНО).

• В стратегическом руководстве министерства обороны 2012 года указывалось, что Америка «будет корректировать баланс в пользу Азиатско-Тихоокеанского региона». Но в 2018 году стратегия национальной обороны сосредоточена на уравновешивании сил в четырех регионах: «Индо-Тихоокеанский регион, Европа, Ближний Восток и Западное полушарие» (СНО).

• Американские вооруженные силы будут увеличены до такой степени, чтобы победить в войне с крупной державой и одновременно сдерживать или вести боевые действия против менее серьезных противников на других театрах военных действий. «Мы проведем целевое и упорядоченное усиление личного состава и расширение платформ, что позволит удовлетворить ключевые потребности в части развития военного потенциала» (СНО).

• Для достижения своих целей Америка будет опираться на ядерное сдерживание и на систему отношений в сфере безопасности. Модернизация ядерных сил направлена не на наращивание их мощи, а на закрепление возможности использовать нестратегические вооружения малой мощности. «У Соединенных Штатов нет необходимости выравнивать ядерный арсенал с другими державами, но мы должны сохранять ядерный потенциал, который позволил бы сдержать противников, внушить уверенность союзникам и партнерам и реализовать наши задачи в случае, если сдерживание не сработает» (СНБ, СНО, Обзор ядерного потенциала).

• Задача наращивания противоракетной обороны ради подрыва системы российского ядерного сдерживания не стоит. «Вложения [в систему ПРО] будут сосредоточены на многослойной противоракетной обороне и отражении ракетных угроз на театрах военных действий и со стороны Северной Кореи» (СНО).

• Конфликты происходят одновременно во многих сферах, и министерство обороны должно объединить усилия с более широким кругом ведомств, включая «Государственный департамент, министерство финансов, министерство юстиции, министерство энергетики, министерство внутренней безопасности, министерство торговли, Агентство по международному развитию, а также разведывательные службы, правоохранительные органы и другие» (СНБ, СНО).

Главные тезисы по России

Согласно краткой версии Стратегии национальной обороны США 2018 года, общая задача министерства обороны — «защищать территорию страны, оставаться ведущей военной державой мира, добиваться, чтобы баланс сил по-прежнему складывался в нашу пользу и чтобы международный порядок максимально благоприятствовал нашей безопасности и процветанию». Это примерно соответствует формулировкам предыдущих стратегий.

Стратегические приоритеты. Однако в краткой версии Стратегии национальной обороны обозначено серьезное изменение стратегической ситуации по сравнению с документами последних десяти и более лет. «Главной проблемой национальной безопасности теперь является межгосударственная стратегическая конкуренция, а не терроризм». «Ключевой приоритет — долгосрочная стратегическая конкуренция с Китаем и Россией». Российское руководство, в свою очередь, уже давно обозначило Соединенные Штаты в качестве главного противника России, так что после этой перемены в логике американских стратегов оба государства теперь похожим образом понимают свои отношения.

Смена приоритетов с американской стороны затронет все аспекты бюджетного планирования министерства обороны, разработки вооружений и управления вооруженными силами. В плане боевой подготовки внимание и так уже сместилось в сторону острых конфликтов с равными или близкими по силам противниками. Тяжелая бронетехника вернулась на европейские склады, а в Польше теперь постоянно размещена бронетанковая бригадная боевая группа (около 3500 солдат и группа танков); американские войска не заходили так далеко на восток со времен интервенции в новорожденное советское государство в 1918 году. Сегодня американская армия вместе с союзниками регулярно отрабатывает сценарии переброски войск из США в Европу, чего не происходило со времен холодной войны. Армия США инвестирует в артиллерию и ПВО ближнего действия; флот и ВВС также модернизируют системы вооружений для острых конфликтов.

Стратегия национальной обороны 2018 года также возлагает на министерство обороны следующие задачи, в силу которых США в обозримом будущем сохранят военное присутствие в Средней Азии, на Ближнем Востоке и в Северо-Восточной Азии: дать отпор режимам-изгоям, таким как Северная Корея и Иран, победить террористические угрозы в отношении США, а также закрепить достигнутое в Ираке и Афганистане, используя более экономный подход к расходованию средств.

Региональные задачи. В Стратегии национальной обороны указывается: «В ходе повседневных операций объединенные войска будут в состоянии стабильно сдерживать агрессию в трех ключевых регионах — Индо-Тихоокеанском, Европе и Ближнем Востоке, препятствовать террористической опасности и угрозе применения оружия массового уничтожения, а также защищать интересы США от проблем, не достигающих уровня вооруженного конфликта. В военное время полностью мобилизованные объединенные войска будут в состоянии остановить агрессию со стороны крупной державы, сдержать враждебные действия где бы то ни было еще и предотвратить теракты и использование оружия массового уничтожения».

Таким образом, армия США будет сосредоточена на трех регионах: Индо-Тихоокеанский (это несколько шире, чем Азиатско-Тихоокеанский регион, упоминавшийся в стратегии 2012 года), Европа и Ближний Восток. В каждом регионе ставится задача сдерживать основных противников (благодаря ощутимому военному присутствию), бороться с террористическими организациями, а также с агрессией, не достигающей уровня вооруженного конфликта (кибератаки, диверсии и т.д.).

Кроме того, в Стратегии национальной обороны говорится, что США будут уравновешивать военное присутствие в этих трех регионах и в Западном полушарии, чтобы оставить достаточные силы для защиты собственной территории. В сущности, армия США уже действует таким образом, но стратегия 2018 года более не обозначает в качестве приоритета какой-то один конкретный регион.

Задачи министерства обороны. Новая Стратегия национальной обороны США перечисляет 11 ключевых задач министерства обороны. Первые девять из этих задач — ответы на предполагаемые угрозы, связанные в том числе с Россией:

• защищать собственную территорию от нападения;
• поддерживать военное превосходство объединенных сил как на глобальном уровне, так и в ключевых регионах;
• предотвращать агрессию против важнейших интересов США;
• взаимодействовать с другими ведомствами для продвижения влияния и интересов США;
• поддерживать благоприятный баланс сил в Индо-Тихоокеанском регионе, Европе, на Ближнем Востоке и в Западном полушарии;
• защищать союзников от военной агрессии, укреплять потенциал партнеров по противодействию военной силе, а также справедливо делить обязанности по взаимной обороне;
• предотвращать, сдерживать либо пресекать в зародыше попытки других государств и негосударственных образований завладеть оружием массового уничтожения, распространить или использовать его;
• препятствовать внешним попыткам организации и поддержки террористических актов на территории Соединенных Штатов, а также против граждан, союзников и партнеров США;
• обеспечивать открытость и свободу общих пространств;
• обеспечивать стабильную работу, доступность и оперативность при постепенном изменении установок, культуры и системы управления в министерстве обороны;
• сформировать уникальную инновационную базу национальной безопасности, которая, отвечая потребностям двадцать первого века, будет эффективно поддерживать работу министерства, обеспечивать безопасность и финансовую устойчивость.

Чтобы добиться этих целей, министерство обороны сосредоточит усилия на трех основных направлениях: создание более разрушительного оружия; укрепление альянсов и привлечение новых партнеров; реформа министерства для повышения эффективности и экономии ресурсов.

Размеры вооруженных сил. Понятно, что создание более разрушительного оружия — приоритетная задача министерства обороны. Стратегия национальной обороны указывает: «Самый надежный способ предотвратить войну — это быть готовым ее выиграть». «Чтобы соответствовать масштабам и темпам развития амбиций и потенциала наших конкурентов и противников, мы должны вкладывать средства в модернизацию ключевых комплексов вооружений, опираясь на устойчивый, предсказуемый бюджет». «Мы проведем целевое и упорядоченное увеличение личного состава и расширение платформ, что позволит удовлетворить ключевые потребности в развитии военного потенциала».

Призывы к «целевому и упорядоченному» пополнению личного состава, вероятно, означают увеличение численности сухопутных войск на 5–20 тысяч солдат. (В других видах вооруженных сил стоит ожидать аналогичного расширения.) После окончания холодной войны армия США в целом сокращалась. В 2000 году санкционированная Конгрессом численность регулярных сухопутных войск снизилась до 480 тысяч (в 1990 году она составляла 732 тысячи). Администрация Буша планировала дальнейшие сокращения, но теракты 11 сентября и затем войны в Афганистане и Ираке привели к временному развороту тенденции, и в 2011 году численность регулярных сухопутных войск достигла пика, составив примерно 566 тысяч солдат.

Сегодня, на момент публикации Стратегии национальной обороны 2018 года, численность регулярных сухопутных войск вновь сократилась примерно до 475 тысяч человек, главным образом ввиду стремления Конгресса сэкономить средства. Однако бюджет 2018 года санкционирует расширение до 483 500 человек. Это примерно столько же, сколько было до начала «войны с террором», потребовавшей дополнительных сил.

Как кажется, сегодняшняя ситуация в мире требует дальнейшего расширения личного состава, но из-за бюджетных ограничений пиковая численность военного времени (566 тысяч), вероятно, не будет достигнута. В конечном счете, как отмечается в СНО, «вооруженные силы будут увеличены до такой степени, чтобы победить в войне с крупной державой и одновременно сдерживать или вести боевые действия против менее серьезных противников на других театрах военных действий».

Союзники и партнеры. Стратегия национальной обороны четко дает понять, что опора на союзников и партнеров и соблюдение обязательств перед ними по-прежнему занимают центральное место в обеспечении безопасности США. Краткая версия СНО уделяет гораздо больше внимания потребности в союзниках и иностранных партнерах, чем потребности в совместной работе с другими ведомствами США (в десять раз больше текста).

Возможно, дело в том, что краткая версия не засекречена, и партнерам легко с ней ознакомиться, тогда как засекреченная версия СНО будет более доступна для других американских ведомств. Но в то же время очевидно, что твердая приверженность интересам союзников и партнеров и уважение к ним прописаны в СНО, чтобы внушить уверенность дружественным странам, которых мог отпугнуть ключевой принцип нынешней администрации — «Америка прежде всего».

Попытки России дестабилизировать ситуацию в других странах за счет операций в разных сферах придали новую значимость стремлению США противостоять таким угрозам. Министерство обороны давно координирует свою работу с другими ведомствами США, но теперь группа партнеров расширяется, а интеграция углубляется. СНО называет ряд новых вовлекаемых ведомств: «Государственный департамент, министерство финансов, министерство юстиции, министерство энергетики, министерство внутренней безопасности, министерство торговли, Агентство по международному развитию, а также разведывательные службы, правоохранительные органы и другие».

Украина. Ни в Стратегии национальной безопасности, ни в Стратегии национальной обороны нет каких-либо конкретных заявлений относительно Украины или планов США по поддержке Украины, в том числе по поставкам оружия. Но в краткой версии Стратегии национальной обороны в качестве целей обозначены «защита союзников от военной агрессии и укрепление потенциала партнеров по противодействию военной силе».

Самое четкое заявление относительно политики США по Украине прозвучало 22 декабря 2017 года. Тогда представитель Госдепартамента Хизер Нойерт объявила, что Соединенные Штаты предоставят Украине «усовершенствованные оборонительные средства, чтобы поддержать общие усилия, направленные на оказание Украине помощи при долгосрочном укреплении обороноспособности страны, защите ее суверенитета и территориальной целостности, а также предотвращении дальнейшей агрессии».

Кроме того, Госдепартамент указал, что «американская помощь носит полностью оборонительный характер, и, как мы всегда говорили, Украина является суверенным государством и имеет право на самооборону». Украина ранее запрашивала противотанковые вооружения, и представитель Госдепартамента сообщила, что в числе прочего Украине будут предоставлены противотанковые ракетные комплексы Javelin. Этот шаг отражает решение американских властей: если положение дел в украинском конфликте не начнет меняться, США больше не будут бездействовать.

Противоракетная оборона. В Европе продолжится развертывание американских комплексов ПВО. Как в Стратегии национальной безопасности, так и в Стратегии национальной обороны подчеркивается, что эти системы (в частности Aegis Ashore SM3 в Румынии и Польше) размещаются для противодействия региональным угрозам.

В Стратегии национальной безопасности говорится: «Мы будем работать с НАТО над укреплением объединенной противовоздушной и противоракетной обороны для противодействия существующим и предполагаемым угрозам удара баллистическими и крылатыми ракетами, особенно со стороны Ирана». «Усовершенствованная система противоракетной обороны не имеет цели подорвать стратегическую стабильность или разрушить долгосрочные стратегические отношения с Россией или Китаем».

Краткая версия Стратегии национальной обороны повторяет эту мысль и четко демонстрирует, что США намерены устранить угрозу межконтинентальных ракет только одной страны — КНДР. «Вложения [в противоракетную оборону] будут сосредоточены на многослойной противоракетной обороне и на отражении ракетных угроз на театрах военных действий и со стороны Северной Кореи».

США наращивают противоракетную оборону не для лишения России средств стратегического ядерного сдерживания. Однако если Россия организует региональную атаку в Европе с использованием баллистических или крылатых ракет, американские системы ПРО, несомненно, будут задействованы для защиты интересов США и их союзников.

Ядерная политика. Согласно краткой версии Стратегии национальной обороны (СНО) и недавно опубликованному Обзору ядерного потенциала (ОЯП), Россия продолжает модернизировать свои ядерные силы, а ее руководство угрожает возможностью использования этих вооружений в региональном конфликте.

Террористы и государства-изгои, такие как Иран и КНДР, стремятся к обладанию оружием массового уничтожения. Стратегия национальной обороны указывает: «Как в мирное, так и в военное время объединенные силы будут сдерживать стратегические ядерные и неядерные атаки и защищать территорию США». СНО закрепляет принятое ранее решение о модернизации ядерной триады и инфраструктуры США. «Министерство будет модернизировать ядерную триаду, включая командование ядерными силами, контроль, коммуникации и поддерживающую инфраструктуру. Модернизация ядерных сил включает разработку вариантов противодействия силовым стратегиям конкурирующих стран, которые опираются на угрозу использования ядерного или стратегического неядерного оружия».

Согласно Обзору ядерного потенциала, ключевая задача ядерной политики США — развеять ошибочное представление России, что если она в ходе того или иного конфликта задействует ядерное оружие первой, то это обеспечит деэскалацию конфликта на выгодных для нее условиях. ОЯП совершенно четко обрисовывает политику США: обеспечить возможность использования как стратегических ядерных сил, так и ядерного оружия передового базирования для обороны НАТО.

В новом обзоре говорится: «Универсального подхода к сдерживанию быть не может. Следовательно, Соединенные Штаты будут придерживаться индивидуального и гибкого подхода для эффективного сдерживания широкого круга противников и угроз в разных контекстах. Специализированные стратегии сдерживания дают понять различным потенциальным противникам, что агрессия с их стороны приведет к рискам и издержкам, неприемлемым с точки зрения их собственных расчетов».

В частности, в обзоре отмечается, что «Соединенные Штаты модифицируют небольшое число имеющихся боеголовок БРПЛ [баллистических ракет подводных лодок], чтобы получить ракеты малого класса мощности, а в более долгосрочной перспективе будет разработана современная крылатая ракета морского базирования (КРПЛ) с ядерной боевой частью. В отличие от АДН [авиации двойного назначения, способной переносить как обычные, так и ядерные вооружения], БРПЛ малой мощности и КРПЛ обеспечивают сдерживающий эффект, не требуя поддержки со стороны страны размещения».

ОЯП подчеркивает, что эти и другие новые шаги не задают более низкий порог применения ядерного оружия. «Напротив, они поднимают этот порог, убеждая противников, что даже ограниченное использование ядерного оружия обойдется им дороже, чем они готовы допустить».

ОЯП рекомендует удвоить финансирование ядерных сил (с 3% до 6,4% бюджета министерства обороны). Но это увеличение финансирования не приведет к нарушению обязательств по договорам о стратегических вооружениях со стороны США. В Стратегии национальной безопасности указывается: «Соединенные Штаты будут поддерживать такую структуру ядерных сил, которая соответствует нашим текущим потребностям и учитывает непредвиденные риски. У Соединенных Штатов нет необходимости выравнивать свой ядерный арсенал с другими державами, но мы должны поддерживать ядерный потенциал, достаточный для сдерживания противников, позволяющий внушить уверенность союзникам и партнерам и дающий возможность реализовать наши задачи в случае, если сдерживание не сработает».

Из Стратегии национальной обороны, Обзора ядерного потенциала и Стратегии национальной безопасности вытекает, что Соединенные Штаты будут поддерживать мощные ядерные силы, которые могут быть использованы в стратегических и региональных конфликтах как средство сдерживания против России и других соперников.

Контроль стратегических вооружений. Стратегия национальной обороны мало что говорит о политике контроля над стратегическими вооружениями. Конгресс, однако, дал понять, что не будет поддерживать никакие новые соглашения по стратегическим вооружениям, пока ситуация на Украине (это касается и Крыма, и Донбасса) не разрешится и пока предполагаемые нарушения договора о ликвидации ракет средней и малой дальности (РСМД) со стороны России не прекратятся. Более того, Конгресс дал министру обороны указание начать подготовку ракет промежуточной дальности с наземным базированием, чтобы противостоять предполагаемым российским комплексам. Хотя вопрос о выходе США из договора СНВ-III 2010 года, вероятно, не стоит, пока неясно, намерены ли Соединенные Штаты (и Россия) продлевать участие в договоре РСМД.

Заключение

Можно с уверенностью сказать, что многие угрозы и задачи, обозначенные в краткой версии Стратегии национальной обороны 2018 года, похожи на положения предыдущих стратегий. Но приоритеты резко изменились. Стратегия 2018 года объявляет главной проблемой национальной безопасности «межгосударственную стратегическую конкуренцию, а не терроризм», и говорит о «долгосрочной стратегической конкуренции» между Соединенными Штатами и их главными противниками Россией и Китаем. Эта политика совпадает с позицией Стратегии национальной безопасности и подкрепляется другими ключевыми стратегическими документами США.

Конгресс выделяет значительные средства на программы, предлагаемые в краткой версии Стратегии национальной обороны и Обзоре ядерного потенциала, что закрепляет приоритеты военной политики на годы вперед.

Опасные отношения между США и Россией, способные быстро разрастись до конфликта, не в интересах наших государств. Как одному человеку, так и отдельному событию будет непросто изменить эти отношения с американской стороны и тем более сразу на обеих сторонах.

Однако возможность развернуть ход событий остается всегда. Есть положительный пример того, как Соединенным Штатам и России удалось добиться серьезного сокращения стратегических вооружений на пике холодной войны. Нынешнее поколение стратегов должно найти новые возможности для сегодняшних лидеров двух стран. От этого зависит, на что смогут рассчитывать лидеры завтрашние.

Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания).

следующего автора:
  • Kevin Ryan