Ужесточение политических условий законотворческого процесса, которое привело российский парламентаризм к его нынешнему печальному положению, в публичном пространстве началось со знаменитой фразы председателя Государственной думы Бориса Грызлова. Он на тот момент занял свой пост совсем недавно, а фраза — вспомним ее точную формулировку — звучала так: «Мне кажется, что Государственная Дума — это не та площадка, где надо проводить политические баталии, отстаивать какие-то политические лозунги и идеологии, это та площадка, где должны заниматься конструктивной, эффективной законодательной деятельностью».
Эта фраза примечательна тем, что в ней в емкой, концентрированной и запоминающейся форме выражены все те представления о законотворчестве, которые в наименьшей степени соответствуют истинной природе парламентаризма. Одновременно в этом высказывании мы видим ложное представление о природе политического и о сущности эффективности, о смысле законодательной деятельности и о наилучших условиях для ее осуществления. В этом есть своего рода нехорошее совершенство, наилучшим образом передающееся популярным выражением «с точностью до наоборот».
Как писал философ и социолог Карл Маннгейм, «парламенты отнюдь не являются сообществами для проведения теоретических дискуссий. Ибо за каждой “теорией” стоят коллективные силы, воля, власть и интересы которых социально обусловлены, вследствие чего парламентская дискуссия отнюдь не носит теоретический характер, а является вполне реальной дискуссией».
В последующие десять лет процитированная фраза Грызлова стала неофициальным лозунгом российского парламентаризма. Парламент, в котором не место политическим дискуссиям, имел свои удобства: он позволял исполнительной власти проводить свои инициативы напрямую, не тратя время на сложный и затратный процесс внутрипарламентских согласований и выстраивания коалиций. Создание устойчивого большинства, обладающего достаточным числом голосов, необходимых для принятия любых, в том числе конституционных, законопроектов, казалось, навсегда избавило исполнительную власть от беспокойства на тему «хватит ли голосов».
Срок от внесения законопроекта до его принятия неуклонно сокращался: в среднем с 661 дня в 1994-м до 94 дней в 2009 году. В общем количестве проектов, одобренных Государственной думой, постоянно увеличивалась доля тех, которые были внесены президентом и правительством. К 2012 году из 334 новых федеральных законов, подписанных президентом, было внесено правительством 184, президентом — 45. В 2013-м президент подписал 448 законов, из них правительственных инициатив 251, президентских — 29 4. Ниже приведены аналогичные данные финального года каждого из прошедших думских созывов.
Цифры наглядно показывают тот водораздел, который пролегает между IV и V созывами, когда настройка законотворческой системы, включающая ужесточение избирательного и партийного законодательства, а также внутридумского регламента, достигла своего рода совершенства.
Казалось бы, чего еще желать? Улучшенная модель парламента — итог законодательных реформ 2005—2009 годов — отвечала всем требованиям эффективности (понимаемой как достижение максимальной производительности на единицу времени с минимальными затратами средств и усилий) и конструктивности (понимаемой как максимальная предсказуемость и минимальная спонтанность).
Однако уже к середине работы Государственной думы V созыва не только оппозиционные политики и публицисты, но и представители власти стали высказывать недовольство качеством законотворческого процесса и его плодов. …