Основная задача правительства в этом цикле – выполнить майский указ президента. На его основе министры должны реализовать 12 национальных проектов, касающихся всех сфер жизни: от демографии до экологии, от культуры до цифровой экономики. Их выполнение, по мнению президента, позволит России перейти в 2024 году в «лигу новых экономик».

Судя по публичным выступлениям Путина на эту тему, ключом к успеху любого нацпроекта является не финансирование и не умелое управление, а вера в его исполнение. Как солдат, который с верой в победу идет на врага, так и чиновник должен с верой в успех выполнять «мероприятия федеральных проектов, включенных в национальный проект», иначе ничего не выйдет. Сегодня в послании Федеральному собранию правительство должно получить дополнительный импульс верить в нацпроекты.

Однако сами исполнители – чиновники правительства и руководство ведомств – пока настроены скептично. Успех нацпроектов прошлого десятилетия, к которому имели отношение и премьер Дмитрий Медведев, и некоторые другие нынешние министры и вице-премьеры, не добавляет им веры и оптимизма. Потому что выполнению новых нацпроектов Путина мешают не только рукотворные, но и фундаментальные факторы. И чиновники правительства не могут этого не понимать.

Бремя прошлого

В марте 2018 года (статистика за февраль вышла сразу после президентских выборов) реальные доходы россиян, падавшие четыре года подряд, помесячно показали невероятный рост на 4,4%. Одно из объяснений – резкое повышение зарплаты в бюджетном секторе. Чиновники спешили отчитаться о выполнении одного из предыдущих майских указов от 2012 года.

За выполнением зарплатного указа как-то потерялось, что большая часть остальных задач, которые поставил президент перед первым правительством Медведева, так и остались на бумаге. Например, в указе «об экономическом развитии» говорилось, что к 2020 году почти треть рабочих мест в стране (25 млн) должны стать высокопроизводительными (что бы ни стояло за этим словом), объем инвестиций – вырасти до 25% внутреннего валового продукта к 2015 году и 27% к 2018-му (сейчас 21–22%). Производительность труда должна была повыситься в полтора раза к уровню 2011 года (с учетом спада 2015–2016 годов итоговый рост составил около 4%). То есть ни одна из этих национальных целей так и не была достигнута.

Полный выход государства из капитала несырьевых компаний (еще один пункт указа) обернулся покупкой «Башнефти» государственной «Роснефтью», акции алмазодобывающей «Алросы» покупал в том числе Российский фонд прямых инвестиций. Приватизация по традиции не состоялась. Правительство, конечно, старалось, но что-то мешало: то низкие цены на нефть, то западные санкции, которые привели к изменению экономической политики. Наказания за неисполненные указы, впрочем, не последовало.

На этом фоне новые национальные цели, заявленные в майском указе Путина четвертого срока, почти сразу назвали нереалистичными. Взаимосвязь дополнительных 8 трлн рублей на национальные проекты и экономического роста неясна, экономической модели предъявлено не было. По мнению соратника президента из числа либералов Алексея Кудрина, более двух третей показателей, по которым правительство должно отчитаться о достижении целей, «статистически ненаблюдаемы». Фактически это значит, что отчет по ним будет формальным либо результат может быть достигнут за счет манипуляций со статистикой.

Неверующая бюрократия

Позже в стан скептиков подтянулись и сами исполнители. Первый вице-премьер Антон Силуанов предупреждает, что выполнить нацпроекты помешают не только плохо оцифрованные цели, но и санкции, торговые войны и прочие происки врагов. Логичным шагом в таком случае была бы корректировка ключевых показателей эффективности нацпроектов и, возможно, целей указа. Но ее не предвидится.

Хаотичная критика и майского указа, и нацпроектов, которую хочется выдать за бунт на корабле, по сути является отложенными последствиями решений весны 2018 года. В подготовке проекта майского указа принимали участие все без исключения его нынешние исполнители: администрация президента, аппарат правительства, чиновники Минфина, Минэкономразвития, эксперты тогда еще кудринского ЦСР. Состав нынешнего правительства Медведева не сильно отличается от предыдущего. При этом уже подписанный указ не увязан ни с бюджетным процессом, ни с документами стратегического планирования (обязательными к выполнению), ни с госпрограммами, ни с прошлогодними «приоритетными проектами».

Из-за этого первые полгода работы нового кабинета министров, по признанию одного из участников, напоминали  перманентный «сумасшедший дом», когда в аппарате правительства и на совещаниях у вице-премьеров надо было поженить, например, стратегию развития транспортной отрасли до 2030 года, принятую раньше, и комплексный план магистральной инфраструктуры до 2024 года, возникший только минувшим летом.

Президент Путин знаком с процедурой подготовки своего указа, значит, можно предположить следующую логику: вряд ли члены правительства заложили бы в указ заведомо неисполнимые цели, следовательно, нет причин их корректировать.

Экологическо-демографический KPI

Ситуация, которая сложилась сейчас с нацпроектами, мало чем отличается от сумасшедшего дома с переходом от госпрограмм к приоритетным проектам, который проходил в 2016–2017 годах. Тогда правительство пыталось адаптировать заимствованную из корпоративной культуры управленческую практику – проектный подход, но в процессе завязло. В результате проектное управление корпорации «правительство» отличается от прежнего процессного подхода только формами многочисленных таблиц.

Помимо организационных трудностей, у такого провала есть и фундаментальная причина: бюрократический и корпоративный способы управления имеют разные основы и разные цели. Капиталистическая корпорация максимизирует прибыль, и для достижения этой цели свободна в выборе практик. Бюрократия управляет строго в соответствии с регламентом, предполагающим последовательность практик, строгую форму отчетности и контроля. Попытки надстроить корпоративные практики на бюрократические способы исполнения национальных проектов заканчиваются диктатурой KPI для исполнителей.

На старте национальных проектов особо подчеркивалось, что вице-премьеры и министры будут нести персональную ответственность за выполнение ключевых показателей. Бюрократическая система способна отчитаться о том, что выпущено в штуках: было пять малых предприятий, к контрольному сроку стало десять (рост в два раза). Но как измерить интерес граждан к спорту? А это ключевой показатель эффективности вице-премьера Ольги Голодец. Или «желание завести детей»? Это нацпроект «Демография» – ответственная вице-премьер Татьяна Голикова.

Все новые национальные проекты (кроме нацпрограммы «Цифровая экономика») должны выполняться в строгом соответствии с постановлением правительства №1288, которое детально описывает, что такое национальный проект, кем и как он может быть инициирован, с кем согласован, как следует правильно заполнить таблицы, когда и кому сдавать отчетность.

Это постановление – фундаментальный фактор, исключающий успех нацпроектов. Оно не видит разницы между, например, экологией и демографией, хотя понятно, что при реализации проектов в столь разных отраслях будут возникать разные риски, а значит, и управляться они должны по-разному.

В корпоративном мире проектный подход в управлении зачастую применяется для решения некоторых уникальных задач или выпуска на рынок нового продукта. Однако сложно отнести к уникальным объявленные планы правительства по поддержке рождаемости, созданию новых сервисов для оказания государственных услуг или усилия по улучшению инвестиционного климата. Все это регулярные задачи государства, просто упакованные в слово «проект».

Любой проект имеет срок его окончания. Следовательно, можно предположить, что после 2024 года государство попросту перестанет выполнять некоторые свои регулярные функции.

Издержки проектного метода

Попытка премьера Медведева повторить успех нацпроектов прошлого десятилетия, просто скопировав название «национальный проект», обречена на провал из-за противоречия в задачах и методах. Четыре нацпроекта нулевых были в чистом виде перераспределительным механизмом нефтяных сверхдоходов в социальный сектор на фоне быстро растущей, а не стагнирующей, как сейчас, экономики. Недоразвитость социального сектора и сельского хозяйства (то есть низкая база) позволили быстро добиться заметного эффекта от такого перераспределения средств.

Майские указы 2012 года были дирижистским проектом ускорения экономического роста через бюджетную политику. На старте тоже говорили об их невыполнимости, события 2014 года, санкции и новая экономическая политика окончательно их прикончили, поэтому на финише предпочли об этом вообще не вспоминать.

Нацпроекты 2019 года выглядят неолиберальными начинаниями в руках ультрапатерналистов корпорации «правительство» при отсутствии свободного рынка. Такое наслоение корпоративных практик на работу регулярной бюрократии в условиях скукоживающихся свобод (бюджетной, политической, интернета) неминуемо приводит к диктатуре KPI для правительства и утрате основной цели, ради чего эти проекты задумывались – экономического роста.

Если следовать определению классика социологии Макса Вебера, бюрократия управляет через знание, которое Вебер делит на техническое и предметное. К первому относятся таблицы разногласий, регламенты, служебная переписка, графики и другие виды служебных документов, ко второму – области регулирования. Бюрократия без комбинации этих типов знания невозможна, но поскольку вся работа чиновников строится в соответствии с регламентом, техническое знание как бы доминирует над предметным.

В российской практике это привело к искажению проектного метода управления, смысл которого как раз в том, чтобы устранить главенствующую роль технических правил и отдать приоритет предметному знанию. Вслед за созданием «проектного офиса» в правительстве формальная бюрократия поручила органам исполнительной власти создать проектные департаменты и выпустила десятки положений и инструкций, как проектное управление должно осуществляться. Предметные нормы были биты техническими правилами. А чтобы выполнить нацпроекты Путина в задуманной корпоративной логике, правительству Медведева нужно в буквальном смысле перестать быть бюрократией. 

следующего автора:
  • Александра Прокопенко