О том, что Минск-2 обречен, европейские официальные лица кулуарно заговорили еще в середине 2015 года. Большинство вопросов, выносимых на обсуждение трехсторонней контактной группы в Минске (куда помимо Украины и России также входят представители самопровозглашенных Донецкой (ДНР) и Луганской (ЛНР) народных республик), не находили решения. С начала работы контактной группы в 2015 году ее участникам удалось полностью выполнить только два из тринадцати пунктов комплекса мер, которые касаются доступа гуманитарных организаций на юго-восток Украины и интенсификации деятельности Трехсторонней контактной группы.

Если попытаться смотреть поверх пропаганды и заглянуть в суть существующих проблем, то первой из них будет диаметрально противоположное толкование противоборствующими сторонами логики имплементации комплекса мер по выполнению Минских соглашений.

Проблема нумерации

Больше всего проблем вызывает разное понимание очередности выполнения пунктов соглашений. Следуя их букве и нумерации пунктов, стороны должны незамедлительно прекратить огонь и отвести тяжелые вооружения, после чего перейти к согласованию модальности проведения местных выборов и режима управления юго-восточными территориями Украины. После этого Украина должна принять закон об амнистии, запрещающий преследование и наказание лиц, имевших отношение к событиям на юго-востоке Украины. Далее должен произойти обмен заключенными, восстановлены социально-экономические связи, и, наконец, по результатам проведения местных выборов Украина должна взять под контроль государственную границу с Россией.

Украинская сторона, однако, пытается добиться первоочередного выполнения пунктов, относящихся к вопросам безопасности, включая передачу ей контроля над внешней границей с Россией. По мнению Киева, проведение выборов, согласование режима управления, а также амнистия могут состояться лишь после получения контроля над границей.

С таким подходом не согласны в первую очередь в Донецке и Луганске: местные элиты рассматривают желание украинской стороны получить контроль над внешней границей с Россией как первый шаг к решению проблемы силовым путем. В Кремле, в свою очередь, не верят, что Запад сможет и захочет призвать Украину к ответу в случае, если ее власти после получения контроля над территориями ДНР и ЛНР решат нарушить обещания и силой вернуться к довоенной ситуации, попутно избавившись от местных руководителей.

Чтобы попытаться выйти из тупика, лидеры «нормандской четверки» во время встречи в октябре 2016 года договорились разработать дорожную карту, где будет отражен порядок выполнения отдельных шагов. Она должна была позволить шаг за шагом выполнить предусмотренные Минскими соглашениями действия. Однако и здесь добиться единства позиций не удалось: Украина продолжала требовать безоговорочного обеспечения контроля над внешней границей. Работа застопорилась, а несовместимость позиций Украины и России подтвердил и последний телефонный разговор лидеров «нормандской четверки», состоявшийся 24 июля 2017 года.

Западный аспект

Вторая проблема – это позиция западных участников «нормандской четверки»: Германии и Франции. Даже соглашаясь с отдельными позициями Москвы, Берлин и Париж с самого начала заняли сторону Украины, рассматривая конфликт на юго-востоке в первую очередь как конфликт между Украиной и Россией. По их мнению, Украина – жертва внешней агрессии. Учитывая сложившееся общественное мнение в странах Запада, это сильно ограничивает возможности применения Парижем и Берлином инструментов политического и экономического давления на Киев за невыполнение Минских соглашений. Помимо этого, такое восприятие проблемы ставит в изначально проигрышную ситуацию представителей юго-востока Украины, чье мнение приходится в одиночку отстаивать Москве.

Определенные надежды в этом плане Москва возлагала на Вашингтон. Однако после прихода новой американской администрации Белый дом так и не смог сформулировать позицию по украинскому кризису, а отдельные сигналы, в том числе о возможности сделок за рамками Минских соглашений и поставок летального вооружения на Украину, были восприняты Кремлем крайне неоднозначно. Нынешняя антироссийская кампания в Вашингтоне и очередной пакет санкций серьезно ограничили пространство для диалога с Москвой, а «политическая сделка» между Россией и США сейчас была бы худшим сценарием для окружения Трампа.

Единственное, о чем удалось пока договориться с властями США, – это возобновление существовавшего ранее диалога по каналу Сурков – Нуланд. Он позволял точечно решать отдельные вопросы еще при предыдущей американской администрации. Новой Викторией Нуланд должен был стать спецпредставитель США по Украине, однако долгий процесс поиска кандидата на эту позицию подал Москве очередной сигнал о малой заинтересованности США в диалоге. В итоге состоявшееся назначение Курта Волкера оставляет неоднозначное впечатление. Помимо того, что решение кажется запоздалым, его позиция по России и опыт предыдущей работы выдают в нем традиционного антироссийского ястреба, образ которого совсем не вяжется с ролью беспристрастного посредника в конфликте, чьи усилия будут направлены на разрешение ситуации.

Просчеты Киева

Наконец, третьей и самой главной проблемой является нежелание украинской стороны реинтегрировать Донбасс на оговоренных в Минске условиях. Киев не делает практически ничего, чтобы завоевать сердца и умы жителей юго-востока. Население самопровозглашенных республик оказалось отрезанным от Украины из-за введенной Киевом экономической блокады, позднее закрепленной на государственном уровне распоряжением Совета по национальной безопасности Украины от 15 марта 2017 года. Выплаты пенсий на территории самопровозглашенных республик были прекращены, как и предоставление социальных и медицинских услуг. Поставленная перед Минской контактной группой задача восстановить схемы банковских переводов так и осталась на уровне проектов.

В апреле этого года правительство Украины приняло решение остановить подачу электроэнергии на территорию ЛНР, а 26 июля 2017 года стало известно, что «Укрэнерго» отключила от поставок и ДНР. Некоторые эксперты, знакомые с тематикой работы Контактной группы, полагают, что, обеспечив полную автономность водоснабжения Мариуполя, Украина может пойти и на то, чтобы остановить подачу воды в самопровозглашенные республики.

На фоне продолжающихся обстрелов и растущего числа человеческих жертв стратегически такая политика вредит Киеву, поскольку ведет к еще большему отчуждению территорий. Не имея других путей отхода, ДНР и ЛНР вынуждены интегрироваться в российское социоэкономическое, правовое и политическое пространство.

В свою очередь Москва по соображениям гуманитарного и политического характера не может себе позволить бросить изолированный Украиной Донбасс на произвол судьбы и потому взяла его на обеспечение, которое выходит далеко за рамки гуманитарных конвоев. Помимо поставки товаров первой необходимости, Россия снабжает Донбасс электричеством, обеспечивает его население медицинскими услугами и социальной помощью. Признание Российской Федерацией паспортов самопровозглашенных республик, воспринятое Западом как политический шаг, на деле во многом было вынужденной мерой, позволившей решить проблему оказавшегося в ловушке населения.

Интерпретируя политику Киева как полное безразличие к своей дальнейшей судьбе, занятые государственным строительством местные элиты и население перестают ассоциировать себя с украинским государством, что в перспективе нескольких лет сделает саму идею восстановления государственной целостности Украины утопией.

Эта проблема отражена в результатах проведенного в Донбассе берлинским Центром восточноевропейских и международных исследований социологического проекта. В ходе исследования ученым удалось выяснить, что в результате конфликта более половины населения ДНР и ЛНР стали значительно меньше ассоциировать себя с украинским государством, а по мнению подавляющего большинства респондентов, свое будущее они видят либо в рамках широкой автономии в составе Украины (35%), либо же в составе России (33,1%). Примечательно, что уровень доверия к украинской политической системе крайне невысок: доверие президенту Украины отсутствует у 77% населения ДНР и ЛНР.

Отдельные эксперты считают, что точка невозврата в вопросе воссоединения Украины и разрешения конфликта в Донбассе уже пройдена: реинтегрировать самопровозглашенные республики в состав Украины уже не удастся из-за скопившихся противоречий.

Донбасское госстроительство

Довольно быстро осознав, что конфликт с Украиной – это надолго, местные элиты начали активно заниматься государственным строительством. Приняв конституцию, республики образовали собственные министерства, парламентские структуры, расформировали неорганизованные военные батальоны, слив их в единую армию. Были созданы силовые структуры, включая министерства внутренних дел и государственной безопасности. В январе 2017 уже между двумя самопровозглашенными республиками была образована граница и введен пограничный и таможенный контроль. А 13 марта 2017 года глава ДНР Захарченко своим указом установил, что линия соприкосновения является государственной границей самопровозглашенной республики.

Фактически, по итогам трех лет на юго-востоке Украины сформировались непризнанные образования, обладающие всеми признаками государства, а именно контролем над конкретной территорией, публичной властью, собственной армией, судебной системой, а также присущей любому государству монополей на насилие.

В свою очередь среди местных элит образуются свои группы влияния, которые конкурируют друг с другом, а порой и принимают решения, которые далеко не всегда устраивают Москву. Страна находится в типичном для пост-революционной ситуации состоянии, когда все руководство республик начиная от глав школ, больниц и муниципальных образований, заканчивая чиновниками среднего и высшего звена, дорожит своими позициями и добровольно уходить с них никуда не собирается.

Местные элиты понимают, что приход центральной украинской власти поставит под вопрос их карьерное и политическое будущее, а процент тех, кто сможет позволить себе переехать в дружественную Россию будет явно незначителен. Понимая, что единственный союзник республик – Москва – не откажется от их поддержки по политическим и гуманитарным соображениям, ДНР и ЛНР заинтересованы в том, чтобы статус-кво как минимум сохранялся, и чем дальше, тем труднее Москве будет повлиять на будущее данных образований.

Неудивительным на этом фоне выглядит предложение Александра Захарченко создать государство Малороссия, своего рода центральное правительство федерализованной Украины со столицей в Донецке. Потеряв надежду на скорое разрешение конфликта, создав функционирующую бюрократию и понимая нереальность вхождения в состав России, донбасские элиты переходят к идеологическому строительству.

Москва явно не была готова к такому развитию событий. Идея была отвергнута Кремлем, а потом отозвана и самим Захарченко, однако на Западе Москве никто не поверил, обвинив в этой инициативе Россию.

В свое время Москва сталкивалась с подобной проблемой политической самостоятельности в признанной ей Абхазии, руководство которой, несмотря на зависимость от России, часто проводило политику, шедшую вразрез с пожеланиями Кремля. Например, во время революционных событий 2014 года сконцентрировавший в своих руках власть абхазский президент Анкваб, нежелающий идти на уступки оппозиции, отказался уходить со своего поста и сбежал на российскую военную базу, продолжая управлять страной оттуда. Недовольный тем, что Москва вмешалась во внутриполитический процесс, он начал вбрасывать в СМИ информацию о желании Москвы присоединить Абхазию по Крымскому сценарию.

Факт самостоятельности и наличия собственных интересов у самопровозглашенных республик, на которые Москва далеко не всегда не в состоянии повлиять, до конца не осмыслен в странах, участвующих в урегулировании конфликта на юго-востоке Украины. И пусть идея Малороссии не получила развития и, как отметил глава ДНР Захарченко, требует дополнительного осмысления, она сама по себе является сильным сигналом для западных и российских элит.

В республиках осознают, что Москва готова бесконечно долго поддерживать существование непризнанных образований, и вероятность того, что в Кремле пересмотрят свой подход к ходу выполнения Минских соглашений минимальна. Именно поэтому они уверены, что время на их стороне. Москва в такой ситуации фактически является сдерживающим фактором, который заставляет ДНР и ЛНР продолжать проводить политику, соответствующую духу Минских соглашений. Однако чем дольше ситуация будет развиваться в нынешнем русле, тем шире будет раскол между Украиной и юго-востоком, и тем меньше останется шансов на воссоздание единой страны.